DR. POKOL BÉLA
DR. POKOL BÉLA
DR. POKOL BÉLA (FKGP): Elnök Asszony! Köszönöm a szót. Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselőtársaim! Hozzászólásom elején rögtön szeretném leszögezni, hogy az állampolgári jogok biztosának és általános helyettesének tevékenységét alapjaiban helyesnek és az igazságossági szempontoknak megfelelőnek látom, és személyük iránt a Független Kisgazdapárt nevében szeretném a bizalmat kifejezni.
Azt lehet mondani, hogy ők az elmúlt években el tudták kerülni a médiákon keresztüli politikai nyomást, melyet néhány politikai csoport időnként megkísérel - nemcsak nálunk, hanem más országban is - erre az intézményre hárítani. Azért tartom fontosnak leszögezni ezt az értékelést már a kiindulópontnál, mert hozzászólásomban szeretném érinteni az ombudsman intézményének néhány strukturális problémáját, melyek megítélésem szerint ezen intézmény megteremtésekor jöttek létre, és amelyek megítéléséhez most már hároméves tapasztalat áll rendelkezésre.
Az ombudsmani intézmény létrehozásakor létrejött problémák megértéséhez fel kell idézni azt a légkört, amely a '89-es politikai váltás utáni újítási hangulatot jellemezte nálunk, és amelyben minden olyan intézmény átvételét kötelezőnek tartottuk, amelyre valaki vagy valakik azt mondták, hogy Nyugaton létezik. Ez különösen olyan intézmények esetén jelentett azután problémát, amelyekről hazai szakmai körökben egyáltalán nem volt tudás, és lényegében egy-két ember elképzelése szerint alakult ki az adott intézmény hazai átvétele. Úgy gondolom, hogy ez a görcsös igyekezet jellemezte az ombudsmani intézmények átvételét is, és kialakításakor ez egy sor strukturális torzulást eredményezett.
Hozzászólásomban négy ilyen torzulást szeretnék kiemelni a hazai ombudsmani intézménnyel kapcsolatban. Az első probléma abban áll, hogy túlságosan közel hoztuk az ombudsmanok tevékenységét az Alkotmánybíróságéhoz. Azt is mondhatnám, hogy a nyugati országokban megfigyelhető ombudsmanokhoz képest a mieinket inkább négy függetlenített alkotmánybírónak lehetne nevezni. Ugyanis míg máshol az ombudsmanok alapvetően kisebb igazgatási hibákkal foglalkoznak, azokkal a visszásságokkal, amelyeket a hatóságok az állampolgárokkal szembeni eljárásaikban elkövetnek, addig nálunk az alkotmány 32/B. §-a az alkotmányos jogok visszásságainak vizsgálatát bízta rájuk. A nevükben viselik is még az állampolgári jogok biztosa címet, de a felhatalmazás már az alkotmányos jogokat említi.
Ezzel a felhatalmazással eleve elcsúszott a hazai ombudsmanok tevékenysége a törvényekben és más jogszabályokban biztosított állampolgári vagy polgári jogoktól az alkotmánybíráskodás felé. De pozíciójuk további közelítését ők még azzal is fokozták, hogy az elmúlt években túlmentek az említett alkotmányos felhatalmazásukon, és nemcsak az alkotmányban található alapjogok érvényesülése szempontjából ellenőrzik a hatóságokat és más állami szerveket, hanem az alkotmány intézményi elveit is úgy fogják föl, hogy azok tulajdonképpen alapjogok, csak ki kell még ezeket olvasztani az intézményi elvekből.
Ezzel lényegében elérik az alkotmánybíráskodás szintjét, persze azzal a különbséggel, hogy ők a döntésüket csak ajánlhatják az állami szerveknek, de ezek kikényszerítése csak a médiák erejétől függ; mivel ha az állami szervek nem fogadják el az ajánlásaikat, végső esetben a média nyilvánossága elé tárhatják azokat. Bár jelzem - és ez legyen egy kicsit reflexió arra, amit az ombudsmanok már jeleztek -, hogy az ő különbségük az Alkotmánybírósághoz képest az, hogy az kötelező, ők pedig csak ajánlhatnak. Hadd jelezzem, hogy a lengyel alkotmánybíróság is csak ajánlásjelleggel mondhatja ki a lengyel parlamentnek, a szejmnek egy törvény alkotmányellenességét, de meg nem semmisítheti azt. Tehát ez a mínusz - ami itt már ma is, de az elmúlt hetekben is sokszor felmerült a médiumok előtti vitákban - a hazai ombudsmanoknak még egyáltalán nem jelent túl nagy eltérést például a lengyel alkotmánybíróság modelljéhez képest. Ez a különbség.
Ha tehát tartalmilag és nem az elnevezésük alapján kellene minősíteni a hazai ombudsmanokat, akkor hezitálás nélkül pótalkotmánybírónak minősíteném őket, akiknek pozícióját egyszerűen nem lehet összehasonlítani az angol, a francia, az osztrák vagy a skandináv ombudsmanokéval.
A másik strukturális problémát a hazai ombudsman-intézmény kialakításánál abban látom, hogy miközben ők a nevükben - nagyon helyesen - viselik az Országgyűléshez kapcsolódást - állampolgári jogok országgyűlési biztosáról és helyetteséről van szó -, ténylegesen az Országgyűléstől teljesen elszakítva alakítottuk ki pozíciójukat.
Hogy miért parlamenti vagy országgyűlési biztosok ezek máshol, azt mutatja az angol vagy a francia példa. Itt ugyanis az ombudsmanokhoz fordulni csak parlamenti képviselőkön keresztül lehet. Az angol ombudsman-törvény úgy rendelkezik, hogy az állampolgár az alsóház tagjához fordulhat, ha egy közhivatal helytelen magatartása miatt sérelmet szenvedett, és a képviselő dönti el, hogy megítélése szerint ez a sérelem a közigazgatási parlamenti biztosra tartozik-e.
Hadd olvassam fel önöknek emellett szó szerint a francia ombudsman-törvény vonatkozó passzusait. E törvény 6. cikkelye azt mondja: "Minden fizikai személy, aki szerint valamelyik hatóság vagy állami szerv nem az általuk kötelezően biztosítani rendelt közhatalmi feladatnak megfelelően járt el, egyéni panasz útján kérheti, hogy ügyét hozzák a médiateur - itt ez az ombudsman neve - tudomására. A panaszt a képviselőnek vagy a szenátornak kell címezni" - folytatja a szöveg. Amennyiben a panasz a médiateur illetékességébe tartozik, és kiérdemli annak beavatkozását, akkor továbbítja a képviselő a médiateurnek. Itt tehát a parlament ombudsmanjairól, a parlamentarizmus szerves kiegészítő részeiről van szó.
De Ausztriában is erősebb a parlamenthez kötődésük, mert itt meg a parlamenti pártok embereiként alkotnak egy ombudsman-tanácsot, és ennek elnöki posztja a parlamenti erősorrend szerint változik évenként a tagok között.
A spanyol ombudsmani hivatal munkatársainak kinevezését a Cortes két házának egy-egy bizottsága hagyja jóvá, ezzel is biztosítva az erősebb visszakötést a parlamenthez. Szó szerint fölolvasva ezt: "Az ombudsman kijelölése után a kongresszus és a szenátus két bizottsága közös ülést tart, hogy jóváhagyja az ombudsman munkatársait." Ez a spanyol ombudsman-törvény 2. §-ának (6) bekezdése.
Látható tehát, hogy míg nálunk az országgyűlési megválasztás után semmilyen szervezeti kapcsolatot nem alakítottunk ki az Országgyűlés és az ő ombudsmanjai között, máshol ez valamilyen formában létezik. Vagyis nemcsak nem állampolgári biztosok a mieink tartalmilag, hanem alkotmányőrök, ugyanígy az országgyűlési biztos elnevezés is téves, ha az előbbi francia, angol, osztrák, spanyol ombudsman példáit nézzük. Hogy megelőzzem azt, aki a vitában majd más országból hoz példákat az ombudsmani intézmény hazai szabályozásának védelmében - jelezve esetleg ott is az eltolódást az alkotmányos jogok védelme felé -, hadd kérjem már most rögtön, hogy a későbbi vitát elkerüljem, hogy egyben térjen ki mindig arra is, hogy az adott országban van-e alkotmánybíróság. Ugyanis a legtöbb nyugat-európai és észak-európai országban nincs alkotmánybíróság. Így egyes jogkörökhöz az ombudsman intézménye kap rá emlékeztető jogokat. De önök tudják, hogy nálunk a világ legszélesebb hatáskörű Alkotmánybírósága alakult ki, így ezzel a háttérrel együtt kell szemlélni a hazai ombudsmanok alkotmánybíráskodás felé eltolódásának problémáját.
A harmadik problémát azt jelenti a hazai ombudsman intézményével kapcsolatban, hogy míg a többi országban - ha jól tudom, szinte kivétel nélkül - a közigazgatási bíróságok működése mellett látják el tevékenységüket, és lényegében a kisebb igazgatási hibákat igyekeznek orvosolni, addig nálunk elmaradt az önálló közigazgatási bíróság kiépítése. Tudom, hogy vannak olyan hazai jogpolitikusok, akik úgy látják, hogy a jelenlegi megoldás nálunk helyes, és a rendes bíróságok keretén belül is meg lehet oldani a közigazgatási bíráskodást.
De talán éppen az ombudsmanok ez irányban eltolódott tevékenysége mutatja, hogy itt hiány van, és ma nálunk nem megoldott a közigazgatási bíráskodás. Ennek pedig az lett az eredménye, hogy a fennálló résbe az ombudsmanok akaratlanul is belecsúsztak. Átnéztem a két biztos által írt beszámolót, azok példatárát, esettárát, és kb. 80 százalékban a közigazgatási bíróság pótlásának minősítettem döntéseiket.
(17.30)
Mint mondtam, ezek általában jó döntések, és átsüt rajtuk az igazságossági szempontok keresése. Épp ezért jeleztem a bevezetőben, hogy személyileg semmi problémánk, és a Független Kisgazdapárt támogatja ezt a helyes tevékenységet - strukturálisan vannak problémáink. A közigazgatási bíróságot pótló szerep problémásnak minősíthető többek között azért, mert így a kiszámítható törvényi szintű bírósági eljárást áttelepítjük a sokkal parttalanabb alkotmánybíráskodás szintjére, hisz mint láttuk, a hazai ombudsmanok erre alapozzák a tevékenységüket.
A negyedik strukturális problémát abban látom, hogy szemben a külföldi példákkal, nálunk nemcsak az egyedi ügyek tekintetében adtuk meg az ombudsmanoknak a véleményformálási jogot, hanem átfogó jogszabályalkotásra és jogszabály-módosításra is javaslati jogot kaptak. Ez ismét egy olyan pont, amely szembenáll az ombudsmani hivatal eszméjével, és a politikai hatalom egy szeletét juttatja számukra. A hazai ombudsmanok pedig alaposan élnek is e jogukkal: az idén 180 ilyen jogszabály-alkotási ajánlásról számoltak be, tavaly 134-ről. Ezenkívül még ott van a másik két ombudsman ilyen irányú, nem lebecsülhető tevékenysége.
Hogyan lehetne segíteni ezeken a problémákon? Mint láttuk, ezt egyrészt a kiindulópontként adott alkotmányos szabályozás okozza, és az ezen alapuló ombudsman-törvények is kétharmadosak, tehát nem olyan könnyű ezek megváltoztatása.
A hazai politikai-szellemi légkört ismerve eddig egyáltalán nem folyt vita erről az intézményről, úgyhogy ennek most az az előnye, hogy kormány-ellenzék megoszlás ebben a kérdésben nem létezik. Ez reményt adhat arra, hogy ne politikai síkon, hanem szakmai alapon közelítsünk ezekhez a kérdésekhez, és előzetes szakmai vitákat lefolytatva a jövőben egy alkotmánymódosítással próbáljuk helyrehozni az ombudsman-intézmény létrehozásakor elkövetett hibákat. E módosítások fő irányai tekintetében a következőket szeretném kiemelni, legalább jelzésszerűen:
Az első fontos változtatás lenne, hogy a nevüknek megfelelően valóban az állampolgári jogok védelmét bíznánk rá, az alkotmányőri funkciót kizárólagosan meghagyva az Alkotmánybíróságnál.
Másik ilyen irányú változást jelentene, ha ezt az intézményt szervezetileg jobban kötnénk az anyaintézményhez, az Országgyűléshez. Láttuk, hogy ennek három formája is van. Az első: már a hozzájuk fordulási utat is az országgyűlési képviselőkön keresztül vezettetnék - mint láttuk, ez az angol-francia modell -, vagy az osztrák modell szerint egy tanácsba hoznánk őket össze, és a parlamenti pártok erősorrendje szerint változna a tagok között az elnöki funkció betöltése. A harmadik a legenyhébb szervezeti kötés a spanyol modell szerint, amikor legalább az ombudsmani munkatársak kinevezését kötnénk egy parlament paritásos bizottságához.
Végül a harmadik lényegesebb változást jelentené, ha a jövőben az ombudsman-intézményeszménynek megfelelően az egyedi igazgatási hibák felügyeletével bíznánk meg őket, és a jogszabályalkotásba való bevonásukat, a jogszabályalkotásra való ajánlási jogukat a jövőben megszüntetnénk.
Tisztelt Képviselőtársaim! Tudom, hogy a javaslataimat most még kissé légüres térben teszem meg, mivel nemcsak a hazai politikai körökben nem folyik semmiféle érdemi elemzés az ombudsman-intézményről, de a hazai jogászkörökben sem jött létre érdemi foglalkozás ezzel az intézménnyel. Aki lemegy a parlamenti könyvtárba, és beüti a számítógépbe az "ombudsman" szót, hogy megtudja, hány cikk keletkezett az elmúlt tíz évben, '90-98 között, látni fogja, hogy alig egy tucat, és azt is lényegében a hivatalban lévő ombudsmanok és szolgálati alárendeltségben lévő munkatársaik írták. Lényegében ez azt jelenti, hogy ma nem létezik hazai szakirodalom.
Úgy gondolom, aggályos az, ha egy ilyen fontos intézmény létrehozatala után ennyire elmaradt a szakmai kontroll kiépítése felettük. Erre vezetem vissza azt is, hogy az eddigiekben az Országgyűlés testületei is csak kevéssé tudták kontrollálni ezt az intézményt. Hadd javasoljam tehát ezért azt, hogy ha már egy ilyen tág hatáskörű szervet létrehoztunk évi több tízmilliós költségvetéssel, akkor ne sajnáljuk a pénzt egy pályázat kiírására jogászok, közigazgatási szakemberek felé, amelyben az ombudsmani hivatal elvi kérdésével foglalkozó pályaműveket magas összeggel honorálnánk. Az Országgyűlés főtitkársága ezt könnyen le tudná bonyolítani. Ha akár két tucat jogász, politológus, közigazgatási szakember - természetesen függetlenül az ombudsmani hivataltól, hogy a felettük való szakmai kontrollról elvileg beszélni lehessen -, aki más területen dolgozik, de jogász, szociológus, politológus, közigazgatási szakember, rendszeres tanulmány szintjén feldolgozná az itteni kérdéseket szigorúan összehasonlító módon - és jelzem, lenne nagy meglepetés, ha minden egyes kérdésen végigmenve több órás vitát rendeznénk erről, a nyugati ombudsman-intézmény tényleg operatív végigviteléről, és nem szlogenek átfogó szintjén -, akkor a ma hiányzó ezen intézmény feletti szakmai kontroll létrehozásához nagymértékben hozzájárulnánk.
Köszönöm a figyelmet. (Taps a kormánypártok soraiban.)
