DR. VÖLNER PÁL
DR. VÖLNER PÁL
DR. VÖLNER PÁL igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az Országgyűlés a közelmúltban fogadta el az Alaptörvénynek a magán- és családi élet, valamint az otthon védelmét is megerősítő hetedik módosítását. Két olyan törvényjavaslat együttes általános vitáját kezdi meg ma a tisztelt Ház, amely szorosan kapcsolódik az Alaptörvény új VI. cikkéhez, azonban nem pusztán annak végrehajtási szabályait jelenti.
Ha némi visszatekintéssel élünk, akkor megállapíthatjuk, hogy korábbi alkotmányunk csak a magánszféra néhány elemét nevesítette, de nem nyújtott ezeknek általános, átfogó védelmet. A korábbi alkotmány 59. § (1) például garantálta a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogot. Az Alaptörvény 2012. január elsejei hatálybalépésével azonban új szabályozási szintre emelkedett Magyarországon a magánélet védelme.
A magánélet általános védelmének alkotmányban való kifejezése a legmagasabb szintű jogi elismerést nyújtja, amely egyúttal megfelel az Európai Unió Alapjogi Chartája 7. cikkében biztosított védelemnek is. A technológiai fejlődés, a digitalizáció és a médianyilvánosság modernizációja következtében az egyén magánszférájának védelme új kihívásokkal néz szembe. A digitális korban a magánélet védelme már nemcsak az intim szférára, a jó hírnévre, hanem egy tágabb értelemben vett magánszférára, az egyén családi életére, otthonára, kapcsolattartására is kiterjed.
Az infokommunikáció korszerű eszközei a kapcsolattartás napi formáit megváltoztatták és folyamatosan alakítják. Az egyén méltóságát és magánélethez fűződő jogát biztosítani kell a közösségi médiatérben is. A magánélet védelmének ki kell terjednie a fizikai és az interneten megvalósuló zaklatásra egyaránt. Az internetes zaklatás egyébként olyan új, rendkívül súlyos magatartás, amelynek akár öngyilkosság vagy más tragikus következményei lehetnek, különösen a gyerekek vagy fiatalkorúak esetében.
Az alkotmányozó az Alaptörvény hetedik módosításának keretében szükségesnek ítélte az Alaptörvény VI. cikkének kiegészítését, amely garantálja a magánélet fokozott védelmét akként, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága és a gyülekezési jog gyakorlása nem járhat mások magán- és családi életének, valamint otthonának sérelmével. Emellett rögzítette, hogy az állam jogi védelemben részesíti az otthont annak nyugalma megóvása érdekében.
A magánélet védelméről szóló törvényjavaslat olyan önálló jogszabály tervezete, amely az Alaptörvény VI. cikkében foglalt, a magánélet, a családi élet, az otthon és a kapcsolattartás tiszteletben tartására vonatkozó jogosultságot bontja ki. Ez a javaslat tulajdonképpen hídként szolgál az Alaptörvény és a magánéletet bármely módon érintő külön törvények között, irányt kíván mutatni a magánélethez való jogot élvezni óhajtó egyéneknek és e védelmet biztosítani igyekvő jogalkalmazóknak.
A magánélethez való jogot a közügyek szabad vitatása során is tiszteletben kell tartani. Ez egyben azt is jelenti, hogy a közéleti és a nem közéleti szereplőt ugyanúgy megilleti a magánélet és az otthon védelme. Az elmúlt negyedszázad legvitatottabb, leggyakrabban tárgyalt kérdése a szólásszabadság területén a közéleti szereplők bírálhatósága, magánéletének megismerhetősége volt. A védelem szintjének meghatározása a javaslatban nem az ismertséghez, hanem a demokratikus társadalom működéséhez, elengedhetetlen közügyek szabad megvitatásához kötődik, ez az a tényező, amely a magánélet és közélet között meghúzza a határt. A közügyek szabad vitatásának körén kívül eső közléssel vagy magatartással szemben a közéleti szereplőt a közéleti szereplőnek nem minősülő személlyel azonos védelem illeti meg. Ezt a célt szolgálja a polgári törvénykönyv módosítása, egyben megteremtve az összhangot az Alaptörvénnyel, tekintettel annak hetedik módosítására. Gondoljunk arra, hogy a közéleti szereplő magánéletének védelme nélkül nem lehetséges például a nem közéleti szereplő családtagjának ez irányú védelme. A törvényjavaslat értelmében a magánélethez való jog megsértése esetén mindenki hatósághoz vagy bírósághoz fordulhat.
A külön törvényben meghatározottak szerint a hatékony és átfogó védelem érdekében a törvény a magánszférát és a hozzá fűződő jogokat mintegy tovább tagolja, és külön alcímekben szabályozza a magánélet tiszteletben tartásához, a családi élet tiszteletben tartásához, az otthon tiszteletben tartásához, a kapcsolattartás tiszteletben tartásához fűződő jogot.
Az otthon nyugalma az a tér, ahova az emberek visszahúzódhatnak a mindennapi nyüzsgés elől, mindenkit megillet „a fáradt emberek utolsó mentsvára”, hogy az Alkotmánybíróságnak egy 2016-os határozatát idézzem, amelyben kölcsönveszi ezt a kifejezést az amerikai legfelsőbb bíróságtól. Az otthon nyugalma biztosítja a magán- és családi élet kibontakozását, továbbá a magánszféra szabad és teljes megélését. Ennek tiszteletben tartása érdekében mindenkinek az otthonát mint magánéletének, családi életének színterét fokozott védelem illeti meg.
Ha a közéleti vitákat sikerül megtisztítanunk a személyeskedő, tárgyszerűtlen megszólalásoktól, az emelni fogja a politikai kultúra színvonalát, és ez végső soron az állam és a hatalmi ágak iránti közbizalom erősödésében tükröződhet majd. Remélhetőleg a javaslatok nyomán ki fog alakulni egy olyan egységes judikatúra, amely a magánélet védelmének egyes területeit egyre jobban kidolgozza, és az egymással könnyen kollízióba kerülő alapvető jogok, a magánélethez való jog, a véleménynyilvánítás szabadsága és a gyülekezéshez való jog gyakorlásának kiszámíthatóságát eredményezi mindenki számára.
Tisztelt Országgyűlés! Az Országgyűlés előtt fekvő másik javaslat viszont egy már meglévő törvényi szabályozást kíván megújítani, amelynek jelentőségét nem lehet eltúlozni. Vécsey Tamás 1884-ben írt cikkéből idézve „A gyülekezés fontossága előtérbe lép a közvetett demokratiában, hol a nép a döntő elhatározást a választottakra bízza. A sajtó és a népgyűlés az a tér, amelyen a választók is nyilatkozhatnak és amely téren kifejezhetik véleményöket a küldők, a megbízók, sőt még a cenzuson kívül állók is.”
Az azonban, hogy indokolt-e a szabályozás megújítása, nem lehet vita tárgya, hiszen az Alkotmánybíróság már 2008-ban hangsúlyozta: „Elsősorban a törvényhozónak kell mérlegelnie azt, hogy a visszaélések megelőzése, a jogalkalmazási nehézségek csökkentése érdekében mennyiben indokolt módosítani, kiegészíteni a gyülekezési törvény rendelkezéseit.”
A magyar gyülekezési jog szabályozásának fejlődését alapvetően meghatározta a korszerű, törvényi szabályozás iránti hiábavaló vágyakozás. A jogalkotó ugyanis közel másfél évszázadig közrendvédelmi, és nem pedig alapjogi megközelítésben partikulárisan és mindössze rendeleti szinten szabályozta a „népgyűléseket”. Hogy mennyire nehéz helyzetben van a mindenkori kormányzat a gyülekezési jog szabályozása során, azt mi sem mutatja jobban, mint hogy 1868-ban a Belügyminisztérium és az Igazságügy-minisztérium kidolgozta ugyan az egyesülési és gyülekezési jogról szóló törvény tervezetét, azt azonban a kormány végül nem terjesztette a parlament elé.
Az ezt követő bizonytalanságra jellemző, hogy az 1880-as években még az is vitatott volt, hogy van-e egyáltalán bárminemű hatályos, általános érvényű gyülekezési jogi szabályozás Magyarországon. A világháború végéhez közeledve, 1945. március 24-én adta ki az Ideiglenes Nemzeti Kormány belügyminisztere a gyűlések bejelentéséről szóló 5.159/1945. (III. 24.) BM számú rendeletét, amely máig ismeretlen okból, de 1988-ig elfeledve a gyülekezési törvény 1989. január 24-i hatálybalépéséig hatályban volt.
(21.40)
A Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény bevezető része az állampolgárok természetes és elidegeníthetetlen jogaként deklarálta a gyülekezési jogot, a Magyar Népköztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerint a gyülekezési jognak a dolgozók, 1972 után a nép érdekeinek meg kellett felelnie. Nem kétséges azonban, hogy e rendelkezéseket a gyakorlatban még nemzetközi egyezményekhez való csatlakozásunk után sem alkalmazták.
A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény köré egy olyan legenda épült, amelynek a legtöbb eleme valószínűleg soha nem volt igaz. Elvitathatatlan a hatályos szabályozás békés rendszerváltoztatásban betöltött szerepe, de önmagában az is erénye, hogy ez volt Magyarország első törvényi szintű és országos gyülekezési jogi szabályozása. Közkeletű tévedés, hogy a gyülekezési törvény a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások eredményeként, klasszikus rendszerváltó törvényként született, ezzel szemben az utolsó pártállami Országgyűlés már hónapokkal a Nemzeti Kerekasztal megalakulása előtt elfogadta.
Az Országgyűlési Naplóból kitűnik, hogy az expozéjában alapjogi szempontokat is bemutató Kulcsár Kálmán igazságügyi minisztert leszámítva a vitában nemigen akadt olyan felszólaló, aki ne hatalomtechnikai vagy éppen rendészeti kérdésként tekintett volna a javaslatra. A gyülekezési törvény az elfogadásakor sem volt korszerű, nem követte sem a nemzetközi standardokat, sem más jogállami mintát, mára azonban minden szempontból avíttá vált. Közel három évtizedet szolgált, beteljesítette történelmi szerepét. Ez alatt az idő alatt több apróbb módosításon ment keresztül. Hol az Alkotmánybíróság semmisítette meg egy-egy rendelkezését, hol pedig az Országgyűlés fogadott el technikainak nevezett módosításokat. Alkalmazása ennek ellenére vagy sokkal inkább emiatt mégis egyre nehezebb lett, különösen a 2000-es évek elejétől kezdve érték komoly kihívások a jogalkalmazót. Ki ne emlékezne a 2006 őszi tüntetésekre, a hatósági fellépés erőszakosságát követő politikai és jogi vitákra, vagy éppen spontán és sürgős gyűlésekkel kapcsolatos bizonytalanságra.
Rögzítette a gyűlés megtiltásának a feloszlatáshoz képest ultima ratio jellegét, és kimondta, hogy a gyülekezési törvény két megtiltási okot ismer: ha a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Ebből fakadóan az általános korlátok a gyűlés feloszlatását megalapozhatják ugyan, de megtartásának előzetes korlátai nem lehetnek. A bírósági és alkotmánybírósági gyakorlat a megtiltási okokat alkalmazhatatlanná értelmezte, lényegében kiüresítette, és a bírósági gyakorlat végül széttartóvá, következetlenné vált.
Előfordult olyan eset, hogy ugyanaz a bejelentő sorozatosan ugyanazzal a napirenddel, ugyanabban a csendes utcában lévő helyszínre jelentett tüntetést, s azt egy idő után a rendőrség elkezdte megtiltani. A bíróság az egyforma bejelentések és a rendőrségi határozatok ellenére többféle döntést hozott. Volt, hogy arányos korlátozásnak ítélte a megtiltást, máskor megsemmisítette a határozatot, de olyan is volt, hogy a rendőrséget új eljárásra utasította. Egyszer értékelte, hogy a bejelentő korábban hány azonos témájú rendezvényt tartott, másszor ezt nem lehetett figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság két határozatában is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. Az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy egy-egy gyűlést megtiltó döntés indokolásából ki kell tűnnie, hogy a jogalkalmazók számba vették a megtiltásnál enyhébb korlátozás lehetőségeit is. A hatályos szabályozás azonban egy kétállású kapcsolóhoz hasonlítható, a rendőrség vagy tudomásul veszi a bejelentést, vagy megtiltja a gyűlést, harmadik változat nincs.Az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelenő követelményeknek, még ha meg nem is semmisítették, a gyülekezési törvény nem képes megfelelni, annak teljes felülvizsgálata elkerülhetetlenné vált. A kodifikáció során széles körű nemzetközi jogi összehasonlítást végeztünk, az Európai Unió tagjai mellett Norvégia és Svájc gyülekezési jogi szabályozását is részletesen megvizsgáltuk. Feldolgoztuk a hazai bírósági és alkotmánybírósági gyakorlatot, az ombudsmani esetjogot és a nem teljesített ajánlásokat, valamint figyelemmel voltunk a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának véleményére is.
Mind a vonatkozó nemzetközi szerződések, mind pedig az európai államok gyülekezési szabályozása a megtiltás okaként általában a közbiztonság és a közrend közvetlen, aránytalan és szükségtelen veszélyét határozzák meg. A hatályos gyülekezési törvény szabályozása unikálisnak tekinthető azért, mert a közrend közvetlen, aránytalan és szükségtelen sérelmét jelentő esetek közül önkényesen két megtiltási okot nevesít, de más, a közrendet vagy a közbiztonságot hasonlóan súlyosan veszélyeztető helyzetre nem ad választ. Hasonló szabályozási megoldást mintaadó európai államban nem találunk.
A kazuisztikus, taxációra épülő szabályozási modell csak álgarancia, az elmúlt 29 év jogalkalmazói tapasztalatai, a megtiltási okok értelmezésével kapcsolatos irányváltások éppen azt támasztják alá, hogy nem kiszámíthatóbb azok értelmezése a közrendi klauzuláknál és az azokhoz kapcsolódó tesztek alkalmazásánál. A közrendi klauzulával kapcsolatban két dilemma is felmerült a kodifikáció során. Egyfelől, hogy kell-e az alapjogi rendszerre bárhogyan is utalni ebben a körben, másfelől az, hogy szükséges-e értelmezési segédletet adni a generálklauzulákhoz.
Az első kérdésre adandó válasz az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet megállapító határozata után annak ellenére nem lehetett kétséges, hogy az alapjogi rendszer védelmét a külföldi szabályozási és jogalkalmazási gyakorlat a közrend fogalmába beleérti. Nekünk viszont figyelemmel kellett lennünk az Alkotmánybíróság határozatára, és a javaslatban nemcsak a magánszférához való jog, hanem más alapjogok és a gyülekezéshez való alapjog összeütközése esetén annak feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit is rögzítettük. Alaptörvény-ellenes mulasztásként határozta meg az Alkotmánybíróság azt is, hogy a gyülekezési törvény nem szabályozta az alapjogok összeütközésének feloldását szolgáló olyan törvényi rendelkezések megalkotását, amelyek biztosítják az ütköző alapjogok lehető legkisebb korlátozás melletti egyidejű érvényesülését.
A javaslat az Alaptörvény hetedik módosítására is reagálva egyértelművé teszi, hogy mások jogainak és szabadságának sérelme állapítható meg különösen, ha a felhívás, illetve a gyűlés az alkalmazott technikai eszközök, időtartama miatt alkalmas mások magán- és családi életének védelméhez való jogának, otthonának, emberi méltóságának, a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a megsértésére, vagy szabad mozgáshoz, tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogának korlátozására.
Sokat mérlegeltük, hogy szükséges-e értelmezési segédletet nyújtani a klauzulához. Azért adtunk végül erre igenlő választ, mert Magyarországon eddig nem alakult ki az a szempontrendszer, amely alapján megítélhető, hogy az adott jelenség a közbiztonságot vagy a közrendet veszélyezteti-e, illetve mások jogainak és szabadságának sérelmével jár-e. Ez a mankó nem önmagában, hanem kizárólag a generálklauzulával együtt értelmezhető, vagyis minden esetben el kell végezni az abból következő tesztet. Sőt, a gyülekezési hatóságként eljáró rendőrségnek lehetősége van, a német szabályozásnak és az Alkotmánybíróság által megfogalmazottaknak megfelelően a megtiltásnál enyhébb korlátozásokat alkalmazni, így pedig az aránytalanságot kiküszöbölni. Ezzel az előzetes korlátozások közül a megtiltás valóban ultima ratio lesz.
A kormány álláspontja mindig is egyértelmű volt a totalitárius ideológiákkal és rendszerekkel kapcsolatban, ezért megvédjük a nemzetiszocialista vagy kommunista diktatúra uralma alatt elkövetett embertelen bűnök áldozatainak emlékét, nem hagyjuk, hogy azt bemocskolják. Hasonló, a nemzetiszocialista és kommunista diktatúra, valamint a szovjet megszállás áldozatainak emlékét védő szabályt tartalmaz a szász-anhalti gyülekezési törvény, de a német szövetségi, a bajor és az alsó-szászországi gyülekezési törvény is védi a nemzetiszocialista diktatúra áldozatainak emlékét.
Alaptörvény-ellenes mulasztás a gyűlések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályok hiánya is, az Alkotmánybíróság szerint ugyanis a gyülekezési törvény rendelkezései nem ölelik fel a békés gyülekezésre, valamint az élethez való jogra veszélyes eszközök teljes körét, továbbá a gyülekezési törvény nem rendelkezik az arc eltakarásáról, aminek főszabály szerint tilosnak kellene lennie megfelelő kimentési lehetőséggel, például ha az a nonverbális kommunikáció eszköze.
Erre figyelemmel, a külföldi szabályozási minták felhasználásával állapítja meg a javaslat a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozások szabályait, és mondja ki a védőfelszerelés, egyenruha és arceltakarás tilalmát.
A gyakorlatban visszatérő problémaként jelent meg, hogy a gyűlés szervezői, vezetői időnként teljes mértékben elzárkóztak a rendőrséggel történő egyeztetés, együttműködés elől. Ezzel összefüggésben fontos újítása a javaslatnak, hogy a gyűlés szervezője, illetve vezetője és a rendőrség a gyűlés szervezése és megtartása során együttműködik, előírás a folyamatos kommunikáció. A gyűlés előtt a szervező, azalatt pedig a vezető lesz köteles minden releváns kérdésről, kockázati tényezőkről a rendőrséget tájékoztatni elsősorban a helyszínen tartózkodó tagján keresztül. Ez az együttműködési kötelezettség garantálja a békés jelleg és a gyülekezés zavartalanságának biztosítását.
(21.50)
A törvény közismert hiányossága, hogy nem állapít meg a versengő, konkuráló gyűlésekre vonatkozó szabályokat. A javaslat a versengő gyűlések közötti konfliktus feloldására a finn gyülekezési törvényben alkalmazott megoldást veszi alapul.
A bejelentés szabályainak megváltoztatása több korábbi ombudsmani ajánlás teljesítését szolgálja. Garanciális jellegű annak meghatározása, hogy a kezdő időpont előtt mennyivel lehet egy gyűlést bejelenteni. Ma számos olyan budapesti helyszín van, amelyekre valaki száz évre előre minden nemzeti ünnepre gyűlést jelentett be, és ezeket megtiltási ok hiányában a rendőrség tudomásul is vette. Az új szabályozás nem csak a korábban feltárt jogalkalmazási ellentmondásokat kívánja kiküszöbölni. Nemcsak életszerű, hanem korszerű is kíván lenni. A jogalkotónak reagálnia kell a gyülekezési joggal kapcsolatos új tendenciákra, a tüntetési kultúra változásaira. A tüntetéseket ma már nem stencilezett röplapokon, falragaszokon, hanem a közösségi médiában (Dr. Harangozó Tamás: Várjuk ki a végét!), Facebookon és Twitteren szervezik, akár néhány óra leforgása alatt tízezreket mozgósítva.
A javaslat ezért bajor mintára a bejelentés legkésőbbi időpontját a gyűlésre való felhíváshoz képest határozza meg. Be nem jelentett tüntetéseket a törvény korábbi szövege szerint fel kellett oszlatni, de az Alkotmánybíróság 2008-ban kimondta, hogy a bejelentés elmaradása vagy késése önmagában nem lehet feloszlatási ok.
A javaslat ugyancsak bajor mintákat követve bizonyos feltételekkel megengedi és szabályozza az úgynevezett sürgős és spontán gyűlések megtartását. Szólnom kell arról is, hogy eddig meglehetősen elhanyagolt volt a békés gyülekezési jog gyakorlását biztosító szankciós szabályok rendszere. A javaslat ezúttal tartalmazza mindazon szabályokat, amelyek a külső zavarástól védik a gyülekezési jogukat gyakorlókat, de a visszaélésszerű vagy önkényes szervezői magatartásokat is szankcióval fenyegeti. Ez a szankciórendszer nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az állam az alapjogvédelmi kötelezettségét teljesíteni tudja.
Végül fontosnak tartom kiemelni, hogy a rendőrség gyűlést megtiltó vagy megtiltásnál enyhébb korlátozásokat megállapító határozatával szemben, valamint a gyűlés rendőrségi feloszlatása miatt teljes körű bírói jogorvoslatot biztosít a javaslat. (Dr. Harangozó Tamás: Patyi úrnak!)
Tisztelt Elnök Úr!Tisztelt Országgyűlés! Az expozéban ismertetett két törvényjavaslatban számos közös elem, mögöttük számos hasonló megfontolás van. Mindkettő keresi az egyensúlyt a köz- és magánérdek között, az egymással konkuráló vagy egyenesen ütköző jogok között. Ez az egyensúly érzékeny és dinamikus. Nem lehet egyszer s mindenkorra rögzíteni, beállítani. Az egyensúlyt végső soron itt is a jogok és felelősség, az egyén és a közösség érdekei között keressük. Úgy vélem, hogy a javaslat megtalálta, nem örökre, de a pillanatnyi helyzet és a kor kihívásainak megfelelő módon. Mindezekre figyelemmel kérem a tisztelt Országgyűlést, hogy a két törvényjavaslatot fogadja el. Köszönöm szépen. (Taps a kormánypártok padsoraiból.)
