A jogállamiság felé
A jogállamiság felé
Valamely állam akkor nevezheti önmagát jogállamnak, ha
a) érvényre jut az alkotmány alaptörvény jellege, ennek megfelelően az alkotmány megkülönböztetett helyet foglal el a jogforrások rendszerében, s magában foglalja az állam és a társadalom viszonyára, az állampolgárok jogaira és kötelességeire, az államhatalom gyakorlásának módjára és korlátaira, ill. az államszervezetre vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket;
b) a jogrendszerben megvalósul a törvények dominanciája a végrehajtó hatalom által kibocsátott normatív aktusokkal szemben;
c) a végrehajtó hatalom tevékenysége nem csupán a hatáskör megállapítása szempontjából, de tartalmi vonatkozásban is alá van vetve a jognak, s nem jellemző rá a korlátlan felhatalmazáson alapuló diszkrecionális mérlegelés;
d) kiépült s hatékonyan funkcionál a jogalkotás, ill. a jogalkalmazás alkotmányosságának garanciarendszere, amelyen belül központi szerepet töltenek be a bíróságok.
Hazánkban a jogállam kiépítése kettős folyamat: ezek egymással összefüggő, de mégis viszonylag önálló folyamatok. Az egyik az új alkotmány kidolgozása, a másik a politikai és alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentőségű törvények megalkotása. A könnyebb eligazodás érdekében célszerű e két folyamatot külön-külön szemügyre venni.
Az 1949-ben elfogadott alkotmány nem volt önálló szellemi termék: valójában nem egyéb, mint a Szovjetunió 1936-os – a világ szemében Sztálin nevével „fémjelzett” – alkotmányának magyar fordítása, legjobb esetben adaptációja. Negyven év alatt több tucat alkotmánymódosításra került sor. Ezek közül a legfontosabb az 1972. évi átfogó alkotmány-felülvizsgálat volt, melynek nyomán egységes szerkezetbe foglalva adták ki az alkotmány hatályos szövegét. Már ekkor felmerült egy új alkotmány megalkotásának gondolata de ezt az előkészítés során elvetették. Nem csupán ekkor, de később is feltűnő volt a hatalom görcsös ragaszkodása az 1949-es alkotmányhoz, amely lényegében a pártállam modelljét szentesítette. Épp emiatt – bár a sok módosítás számos részkérdésben hozott változást – az alkotmány alapelvei lényegében változatlanok maradtak.
Az 1988. májusi pártértekezlet még nem foglalt állást az új alkotmány megalkotásának szükségessége mellett noha volt rá javaslat. Ekkor azonban – s még hónapokkal később is – elég szilárdan tartották hadállásaikat azon konzervatív erők, amelyek mereven elutasították a gondolatot, hogy megérett az idő az 1949-es alkotmány elméleti alapjainak teljes körű felülvizsgálatára s ennek eredményeként új alapelvekre épülő, korszerű és demokratikus alkotmány megalkotására.
Az 1988. májusi pártértekezlet után meggyorsultak az alkotmányozással kapcsolatos munkák. A Minisztertanács 1988. aug. 11-én határozatban szabta meg az előkészítés ütemtervét. (Ekkor még nem született állásfoglalás az új alkotmány szükségességéről, ezért a határozat a hatályos alkotmány átfogó felülvizsgálatát irányozta elő, nyitva hagyva azt a kérdést, hogy a felülvizsgálat nyomán új alaptörvény kidolgozására vagy alkotmánymódosításra kerül-e sor.) A Minisztertanács döntése alapján az igazságügy-miniszter 10 munkabizottságot hozott létre az alkotmány fontosabb szabályozási tárgyköreinek gondozására: a kritikai elemzésre és a javaslatok kidolgozására. E munkabizottságokban tudományos kutatók, állami vezetők és gyakorlati területen tevékenykedő jogászok (bírák, ügyészek, ügyvédek) vettek részt.
Az Országgyűlés 1989. márc.-i ülésszakán elfogadott koncepció gyökeres szakítást jelent a sztálini modellel. Legfontosabb elvi alapjai a következők:
a) Az 1949-ben elfogadott alkotmány a hatalom egységének fikciójából indult ki. Egyik központi gondolata az volt, hogy „az Országgyűlés gyakorolja a népszuverenitásból eredő összes jogot”. Nem nehéz kimutatni, hogy ez a tétel elméleti képtelenség, amely a gyakorlatban sohasem valósult meg. A magyar Országgyűlés nem csupán a népszuverenitásból eredő összes jogot nem gyakorolta, de évtizedeken át semmiféle tényleges hatalommal nem rendelkezett. A hatalom egységének hamis tétele mögött valójában a párt mindenhatóságának és tévedhetetlenségének dogmája húzódott meg, az Országgyűlés pedig nem volt egyéb, mint a központi párttestületek engedelmes és kritikátlan kiszolgálója. Egy civilizált országban – a társadalmi berendezkedésre való tekintet nélkül – nem lehet egyetlen szerv a népszuverenitásból eredő összes jog gyakorlója. A parlamenti hatalom korlátlanságának és korlátozhatatlanságának ellentmond mindenekelőtt magának a népnek az a joga, hogy közvetlenül – azaz képviselők közbeiktatása nélkül – döntsön a nemzeti sorskérdésekben. Ám a parlamenti hatalomnak nem ez az egyetlen korlátja. Nem új keletű az a felismerés, hogy a korlátlan és korlátozhatatlan hatalom léte magában hordozza az önkényuralommá torzulás veszélyét. Ennek megelőzésére alakult ki a hatalmi ágak elválasztásának elmélete. Ezt sokan Montesquieu nevével kapcsolják egybe, holott ez az eszme már Arisztotelész munkáiban felbukkan. Nem csupán az a lényege, hogy a törvényhozást szervezetileg el kell választani a végrehajtó és a bírói hatalomtól, hanem az is, hogy az említett hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek.
Az új alkotmány szabályozási koncepciója mintegy „rehabilitálja” a hatalmi ágak megosztásának elméletét. Ennek megfelelően állítja fel a parlamenti hatalom korlátait. Az Országgyűlés a legfelsőbb népképviseleti testület, amelynek tényleges hatalmat kell megtestesítenie, anélkül azonban, hogy korlátlan hatalommal rendelkeznék. Maga az Országgyűlés is alá van vetve egy tőle független bírói testület, az Alkotmánybíróság alkotmányossági ellenőrzésének. Ezen túlmenően érvényesül a hatáskörelvonás tilalma, amely megakadályozza, hogy az Országgyűlés elvonhassa pl. a Minisztertanács vagy a bíróságok döntési jogkörét.
b) A szabályozási elvek számot vetnek a politikai pluralizmussal, amely pártpluralizmus formájában is testet ölthet. Ennek megfelelően fel kell számolni a párt és az állam összefonódását, s az alkotmány egyetlen politikai pártot sem hozhat privilegizált helyzetbe, még kevésbé monopolhelyzetbe. Az alkotmánynak ki kell mondania, hogy egyetlen párt sem törekedhet a hatalom erőszakos úton való megszerzésére, vagy olyan kizárólagos birtoklásra, amely a többi politikai tömörülésnek a politikai életből való kiszorítására irányul.
c) Rehabilitálni kell a jogállam gondolatát. Ebből eredően gondoskodni kell arról, hogy maradéktalanul érvényre jusson az alkotmány alaptörvény jellege, ill. a törvények elsődlegessége a végrehajtó hatalom által kibocsátott jogszabályokkal szemben. A törvények érvényre juttatásában kiemelkedő szerep hárul a független bíróságokra. A végrehajtó hatalom tevékenységét bírósági kontrollnak kell alávetni.
d) Az emberi és állampolgári jogokat nem elég csupán felsorolásszerűen deklarálni az alkotmányban, hanem kellő mélységig szabályozni is kell őket. Az nem lehet reális cél, hogy az említett jogokat kizárólag az alkotmány szabályozza, mert ez terjengőssé, áttekinthetetlenné s változékonnyá tenné az alaptörvényt. Továbbra is szükség van tehát az egyes jogokat részletesen szabályozó alkotmányerejű törvényekre. Ugyanakkor arra kell törekedni, hogy maga az alaptörvény tartalmazza az egyes jogokra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, ide értve a jogok érvényre juttatásának garanciáit is. E tárgykör jelentőségének megfelelően az erről szóló fejezetet az alkotmány élén, annak első fejezeteként kell elhelyezni.
e) Indokolt lényeges változtatásokat végrehajtani az államszervezetben. Ha az Országgyűlés valóban be akarja tölteni szerepét, gyakorlatilag folyamatosan működnie kell, azaz tevékenysége nem szorítkozhat évi 4, egy-két napos ülésszakra. Ez esetben nincs szükség az Országgyűlést helyettesítő testületi szervre, az Elnöki Tanácsra. Célszerű visszatérni az egyszemélyi államfő, a köztársasági elnök intézményéhez. Létre kell hozni az Alkotmánybíróságot és az Állami Számvevőszéket. Érvényre kell juttatni a területi önkormányzatok: a tanácsok és az ún. testületi önkormányzatok (pl. a Magyar Tudományos Akadémia) valódi önkormányzati jellegét.
f) Végérvényesen szakítani kell azzal a felfogással, amely hierarchikus viszonyokat hozott létre a tulajdonjogot illetően, s az állami tulajdon abszolút felsőbbrendűségét hirdetve nem csupán az állampolgári, hanem a kollektív (pl. szövetkezeti) tulajdont is indokolatlan korlátozásoknak és hátrányos megkülönböztetéseknek vetette alá. Az élet egyértelműen megcáfolta azt a feltételezést, hogy az állami tulajdon szükségképpen – mintegy jellegéből adódóan – hatékonyabb és így magasabb rendű a többi tulajdoni formánál. Magyarországon vegyes tulajdon érvényesül, amelyet az egyes tulajdoni formák változatossága és összekapcsolódása jellemez. Nem az alkotmány feladata az összes tulajdoni forma tételes felsorolása, viszont deklarálnia kell az egyes tulajdoni formák egyenrangúságát. Ennek nem mond ellent, hogy bizonyos vagyontárgyak – pl. a folyók medre, a főutak – továbbra is állami tulajdonban maradnak. A tulajdonosok számára megfelelő garanciákat kell adni vagyontárgyaik közérdekből történő állami tulajdonba vétele esetére.
g) A gazdasági életben deklarálni kell a piac szabályozó szerepének érvényre jutását. Ennek érdekében meg kell vonni az állami beavatkozás határait, kinyilvánítva a szektorsemleges gazdasági verseny szabadságát. Bizonyos fokig ezzel összefüggésben is szükség van az állami szociálpolitika rendeltetésének meghatározására, mivel a „szociálpolitikai védőháló” az állampolgárok létbiztonságának nélkülözhetetlen eleme
A vázlatosan ismertetett elvek számos ponton eltérnek az évtizedeken át hirdetett, szentnek és sérthetetlennek tekintett hivatalos ideológiától. Épp ezért teljességgel érthető, hogy mindez sokkolóan hatott sok állampolgárra. Most üt vissza az a nagyfokú politikai rövidlátás, amely – abból kiindulva, hogy a nép politikailag éretlen és kiskorú, épp ezért gyámkodásra szorul – még a hivatalosan támogatott tudományos kutatást is úgyszólván illegalitásba kényszerítette. A kutatóknak ugyanis jó néhány év állott rendelkezésre ahhoz, hogy szembesüljenek olyan problémákkal, amelyek most egyszerre zúdulnak az emberek nyakába. A kor kihívásaira adott szokatlan – korábban eretneknek számító – válaszok sokakban idéztek elő elbizonytalanodást. Ám a szilárdnak vélt fogódzók elvesztése, az előre gyártott gondolati panelektől való megszabadulás nemcsak bizonytalanságot szült, hanem az önálló gondolkodás serkentőjének is bizonyult.
Vannak, akik úgy vélik: átmeneti időszakban élünk, amely nem kedvez az alkotmányozásnak. Magam nem osztom ezt a felfogást. A történelem arra tanít, hogy az emberiség nagy hatású, nevezetes alkotmányai általában nem kiegyensúlyozott, boldog békeévek termékei voltak. A mi esetünkben is elképzelhető: az új alkotmány lesz az a tájékozódási pont, amely segít kijuttatni a nemzetet a társadalmi válságból, amelynek tanúi lehetünk. Mivel a szabályozási elvek egyetemes emberi értékeket állítottak a középpontba, ezek körül az értékek körül pártállásra való tekintet nélkül kialakulhat a nemzeti közmegegyezés. Az említett értékek egyik legbecsesebbje éppen a jogállamiság.
Az 1989. évnek szinte minden hónapjára jutott egy vagy több olyan törvény, amelyet bízvást tekinthetünk a jogállam felé vezető út mérföldkövének. Jan.-ban az Országgyűlés módosította az alkotmány több rendelkezését. A változások közül legfontosabb az Alkotmánybíróságra vonatkozó alapvető rendelkezések alaptörvénybe foglalása. Ezen túlmenően az alkotmánymódosító törvény az Elnöki Tanács hatásköréből az Országgyűlés hatáskörébe utalta az országos népszavazás elrendelését, évi 2-ről 4-re emelte az Országgyűlés minimális ülésszakainak számát s bevezette az alternatív katonai szolgálat lehetőségét.
A korábbi jogi szabályozáshoz képest nagy lépést jelentett az egyesülési jogról szóló törvény megalkotása A jogi szabályozás évtizedeken át igyekezett olyan látszatot kelteni, mintha az állampolgároknak az alkotmányban biztosított egyesülési joga leszűkülne az egyesületalapítási jogra. Ennek magyarázata az amiatt való aggodalom volt, hogy valaki netán a jogi szabályozásból merít ötletet nem egyesületi típusú szervezet létrehozására. Nos az élet már 1988-ban túllépett a fogyatékos jogi szabályozáson, s létrejöttek olyan szerveződési formák, melyeket sehogyan sem leheteti beilleszteni az egyesületi jog hagyományos keretei közé, s így valójában kezelhetetlenek voltak jogilag. (Jellemző a több évtizedes hatalomvédő reflexekre, hogy a Fidesz alapítóit az ügyészség – amely büszkén vallja magát a törvényesség őrének – még figyelmeztetésben részesítette. Nagy bajban lett volna az ügyész, ha magyarázatot kell adnia arra a kérdésre: vajon mely jogszabály rendelkezéseit sértették meg a fideszesek.)
Az egyesülési jogról szóló törvény kimondta, hogy az egyesülési jog alapján politikai pártot, szakszervezetet, tömegmozgalmakat, érdekképviseleti szervezetet, egyesületet vagy más, a törvény rendelkezéseivel nem ellentétes szervezetet lehet létrehozni. A felsorolt társadalmi szervezeteket a bíróság veszi nyilvántartásba. (Korábban az egyesület nyilvántartásba vétele a közigazgatás hatáskörébe tartozott.) A társadalmi szervezet felett az ügyészség gyakorol törvényességi felügyeletet, s ha a szervezet működésének törvényessége másként nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat.
A gyülekezési jogról szóló törvény megalkotásával 4 évtizedes mulasztást pótolt a törvényhozás. A törvény abból indul ki, hogy a gyülekezési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, melyet a Magyar Népköztársaság elismer, s biztosítja zavartalan gyakorlását. E jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások, tüntetések tarthatók, s azokon a résztvevők szabadon kinyilváníthatják véleményüket.
Az Országgyűlés márc.-ban törvényt fogadott el a sztrájkról. Ebben meghatározta a sztrájkjog gyakorlásának kereteit és előfeltételeit. A parlamentarizmus kibontakozása irányába tett jelentős lépés volt a Minisztertanáccsal, ill. annak egyes tagjaival szembeni bizalmatlansági indítvány törvényi szintű szabályozása, ami szükségessé tette az alkotmány módosítását is. Ilyen indítvány előterjesztéséhez az országgyűlési képviselők egyötödének a támogatása szükséges.
A közvetlen demokrácia fontos intézménye a népszavazás és a népi kezdeményezés. Az erről szóló törvény mind országos, mind helyi szinten rendezte a választópolgárok ily módon való bekapcsolódását a közéletbe. A törvény abban az esetben teszi kötelezővé országos népszavazás elrendelését, ha azt legalább 100 ezer választópolgár írásban kéri. Az Országgyűlés jún.-i ülésszakára a Minisztertanács egyebek között beterjesztette a politikai pártokról, az Alkotmánybíróságról, ill. az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslatot. Az utóbbi középpontjában a köztársasági elnök jogkörének a meghatározása áll. Időközben azonban megkezdődtek az MSZMP, az Ellenzéki Kerekasztal, ill. más társadalmi szervezetek közötti háromoldalú egyeztető tárgyalások. Az ezeken létrejött megállapodásoknak megfelelően a kormány arra kérte az Országgyűlést: jún.-i ülésén tekintsen el a felsorolt törvények, valamint a szintén kidolgozott választójogi törvény megtárgyalásától. Minderre később kerülhet sor. Ez a helyzet 1989. június végén.
A már benyújtott törvényjavaslatok visszavonása nem használt a parlament és a kormány közötti – egyébként sem felhőtlen – viszonynak. Sok képviselő úgy érezte, hogy a parlament feje felett kötöttek olyan megállapodást, amely csorbítja a törvényhozó testület szuverén döntési jogkörét, sőt netán formális szerepkörre kárhoztatja az Országgyűlést. Ugyanakkor nyilvánvaló volt, hogy a történelmi helyzet merőben szokatlan, s ez szokatlan módszerek alkalmazását teszi szükségessé a törvény-előkészítés során is.
A törvényhozás társadalmi-politikai legitimációs bázisát erősítette, hogy a törvény-előkészítés folyamatában lehetőséget kaptak véleményük kifejtésére és – bizonyos kompromisszumok árán való – érvényre juttatására az MSZMP-n kívül az ellenzéki szervezetek, továbbá a „Harmadik tárgyaló fél” gyűjtőnév alatt megjelenő társadalmi szervezetek is. A háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások első szakasza 1989. szeptember 18-án megállapodás aláírásával zárult. Ebben a tárgyaló felek megegyeztek a következő törvényjavaslatok elveiben és szövegében:
– az Alkotmány módosításáról,
– az Alkotmánybíróságról,
– a pártok működéséről és gazdálkodásáról,
– az országgyűlési képviselők választásáról,
– a büntető törvénykönyv módosításáról,
– a büntetőeljárási törvény módosításáról.
Az MSZMP (és a kormány) hallgatólagosan tudomásul vette, hogy – ez eredeti tervektől eltérően – az új Alkotmány megalkotása már a demokratikus választások nyomán összeülő új parlamentre hárul. Ez azonban mit sem változtatott azon, hogy az új Alkotmány szabályozási elvei meghatározzák a törvényhozás fő irányait, s a szabályozási elvek érvényre jutnak már a választásokig tartó átmeneti időszak törvényalkotásában is.
A politikai megállapodás megnyitotta az utat a júniusi ülésszakról visszavont törvényjavaslatok – időközben átdolgozott szöveggel való – újbóli benyújtása előtt. Ezen túlmenően az Országgyűlés 1989. szeptemberi (de októberre is áthúzódó) ülésszakán fogadtak el néhány olyan további törvényt is, amelyek bár nem szerepeltek a politikai egyeztető tárgyalások napirendjén, alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentőségűek.
A ki- és bevándorlásról szóló törvény abból az elvből indul ki: a magyar állampolgár alapvető joga, hogy lakóhelyét szabadon megválassza, Magyarországról kivándoroljon és oda visszatérjen. Ennek megfelelően az a külföldön élő magyar állampolgár, aki érvényes magyar útlevéllel nem rendelkezik és haza kíván térni, a magyar külképviselettől igényelhet útlevelet. A törvény tételesen meghatározza a kivándorlás akadályait, s a ki- és bevándorlási ügyekben hozott államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát is lehetővé teszi.
Ugyancsak alapvető állampolgári joggá nyilvánította egy – egyidejűleg elfogadott – másik törvény a külföldre utazáshoz, a hazautazáshoz és az útlevélhez való jogot. A törvény rendkívül szűken vonja meg azoknak az okoknak a körét, amelyek fennállása esetén az állampolgár nem utazhat külföldre, s végső soron az ilyen jogvitában is a bíróság dönt.
A büntető törvénykönyv módosítása az állam elleni bűncselekményekről szóló fejezetet érinti és szoros összefüggésben áll az alkotmánymódosítással. E módosítás a demokratikus jogállamhoz való békés átmenet szempontjából volt fontos, hiszen a korábbi büntetőjogi szabályok következetes alkalmazása esetén az ellenzéki pártok vezetőit és tagjait politikai tevékenységük miatt akár bíróság előtt is felelősségre lehetett volna vonni. A módosított rendelkezések az alkotmányos rendet állították a büntetőjogi védelem középpontjába, azaz a büntető törvénykönyv keretrendelkezését a módosított Alkotmány tölti ki konkrét tartalommal.
A büntetőeljárási törvény módosítása pedig alapvetően arra irányult, hogy a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya Magyarországon is maradéktalanul érvényre jusson. Ennek megfelelően az előzetes letartóztatás elrendelése már a büntetőeljárás első – úgynevezett nyomozati és ügyészi – szakaszában is a bíróság hatáskörébe tartozik. Megszűnt az a korábbi korlátozás is, hogy az előzetes letartóztatásba helyezett személy csak az első kihallgatását követően érintkezhet védőjével.
A szeptemberi parlamenti ülésszakra benyújtott törvényjavaslatok közül kétségtelenül az alkotmánymódosítás volt a legnagyobb jelentőségű. A módosítás központi gondolata: teljes szakítás a pártállam koncepcióval és a demokratikus hatalomgyakorlás jogi, valamint szervezeti garanciáinak kiépítése. A módosítás folytán új felezetek épültek be a hatályos Alkotmányba, illetőleg egyes korábbi fejezetek tartalma alapvetően megváltozott. Az Alkotmány kimondja: a Magyar Népköztársaság független, demokratikus jogállam, amelyben a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek. Kikerült az Alkotmány szövegéből minden olyan rendelkezés, amely a monopolisztikus hatalomgyakorlásra, egyetlen párt vezető szerepére utalt, illetőleg egyetlen párt ideológiáját emelte alaptörvényi rangra.
Az Alkotmány értelmében a társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. A módosított Alkotmány megszüntette a kollektív államfői testületet, a 21 tagból álló Elnöki Tanácsot – amely évtizedeken át úgyszólván korlátlanul gyakorolta a ritkán ülésező Országgyűlés jogkörét – és újból bevezette a köztársasági elnöki tisztséget. Az Alkotmány tervezetében önálló fejezetet kapott az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (ombudsman), az Állami Számvevőszék, a fegyveres erők és a rendőrség, továbbá tartalmában teljesen megújult az alapvető jogoktól és kötelességekről szóló fejezet.
A módosított Alkotmány végrehajtásaként készült el az Alkotmánybíróságról, az Állami Számvevőszékről, a pártok működéséről és gazdálkodásáról, a köztársasági elnök választásáról, illetőleg az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény.
Kilényi Géza
