AZ ÁLLAMGÉPEZET KIÉPÍTÉSE
1432AZ ÁLLAMGÉPEZET KIÉPÍTÉSE
A forradalom végnapjaiban Haynau a katonai és polgári igazgatás egyesítésére vonatkozó tervezetében Puchnert ajánlotta Erdély katonai és polgári kormányzójának és a szász patrícius Joseph Bedeust alárendelt polgári biztosnak. A konzervatív körök szemében azonban a polgárháború kitöréséért nem kevéssé felelős, megtépázott tekintélyű idős altábornagy alkalmatlannak tűnt a pacifikátor nagyigényű feladatkörének betöltésére. Ezért került az új berendezkedés élére – mint említettük – a Radetzky-iskolához tartozó Ludwig Wohlgemuth tábornok, s mellé polgári biztosnak Eduard Bach, a belügyminiszter testvére, a korábbi bukovinai tartományfőnök.
Az ostromállapot körülményei között került sor a koronatartomány új közigazgatási felosztására. Az unió természetesen érvényét vesztette, a Partiumot újból Erdélyhez csatolták. Az ország etnikai viszonyait részben szem előtt tartva hat – három román, két magyar és egy szász vidéknek is nevezett kerületet (District) alakítottak ki. A 480 ezer lakosú szebeni kerület a régi szász székeket és kerületeket, valamint a hozzájuk kapcsolódó hajdani Alsó- és Felső-Fehér, Hunyad és Küküllő megyék egyes részeit foglalta magába. A gyulafehérvári – akkori használat szerint károlyfehérvári – kerületet Hunyad, Zaránd, Alsó-Fehér és Küküllő megyékből alakították ki, s lakóinak száma 430 ezer körül járt. A kolozsvári a korábbi Kraszna, Közép-Szolnok, Torda, Kolozs és Doboka megyéket, valamint Aranyosszéket fogta át. Lakóinak száma megközelítette a 420 ezret. A rettegi kerület nevét a Dés melletti 1600 lakosú helyiségről kapta, és a régi Belső-Szolnok, Kolozs, Torda, Doboka megyék északkeleti részéből állott, 240 ezer főnyi népességgel. Az udvarhelyi kerület lényegében a Székelyföldet, így Maros-, Udvarhely-, Csík- és Háromszéket fogta át, s területén 370 ezer ember élt. A legkisebbet, a román lakosai által Ţara Oltuluinak (Oltország) nevezett fogarasi kerületet (mindössze félszázezer lakossal) csupán azért hozták létre, mert a kormányzó nem tudta eldönteni, hogy mi legyen a sorsa az itteni határőrfalvaknak. A körzetekre és alkörzetekre osztott 6 nagy közigazgatási egység élén egy-egy katonai parancsnok állott, ez gyakorolta a végrehajtó hatalmat és adta ki a fontosabb rendeleteket, hirdetményeket. A polgári befolyás minimumát biztosították a katonai parancsnokok mellett működő, s Eduard Bach császári biztosnak alárendelt helyi civil biztosok, akik azonban még jelentéseiket is csak a katonai parancsnokok láttamozásával továbbíthatták Nagyszebenbe. Kivételt a szebeni szász kerület képezett, amennyiben ott a polgári biztos Franz Salmen szász comes lett. (Az 1848. december 21-i manifesztum értelmében a Királyföld régi beosztását egészében, szász önigazgatását részben megőrizte, ami persze a románok számbeli túlsúlya miatt ellentmondásban volt a polgári és nemzeti egyenjogúság ugyancsak meghirdetett elvével.) A 1433városok elöljáróit a kerületi parancsnok vagy éppenséggel maga a katonai kormányzó nevezte ki, a hivatali teendőket a kerületi civil biztos utasításai szerint végezték.
A közigazgatás, a hét katonai nyomozótörvényszék, a „tisztító bizottmányok”, majd az 1850 nyarán kialakított új bírósági szervezet és a szakigazgatás kiépítése hozzáértő és főként megbízható tisztviselők seregét kívánta, akik jórészt a szászok soraiból kerültek ki, de nagyobb számban jöttek a birodalom nyugati feléből is. A magyar származású hivatalnokok száma nem lehetett magas, mégis elegendő volt ahhoz, hogy a politikai várakozásaiban csalódott román értelmiségben a régi világ részleges továbbélésének keserű érzetét keltse fel.
A rendőri szervezet kiépítése a politikai fontosságú határrendészet, valamint a nagyszebeni, brassói, kolozsvári és vásárhelyi városkapitányságok megteremtésével kezdődött. 1850 januárjában a fegyveres kerületi dragonyosok szervezetének megalakításával a vidéki biztonsági (és egyben futár-) szolgálat is megszületett, hogy helyét hamarosan átadja a belügyminisztérium által szervezett csendőrségnek. A zsandárság 16 ezredre tervezett gépezetével az állam korszerű bűnüldöző szerveként hálózta be az osztrák császárságot. E polgári célokat szolgáló, de katonai felépítésű új rendfenntartó erő volt a hivatalnoksereg mellett a kormány akaratának legfőbb végrehajtója. Széles körű fegyverhasználati jog, a csendőr szavainak bizonyító erejű vallomásként való felhasználása tette félelmetessé, az elfogottakra kiszabott büntetés nagysága után mért jutalom pedig egyenesen kiszámíthatatlanná az új szervezet működését. Fényes sisakjuk és rövid lőfegyverük félelmet keltett a vidék népében, s noha megjelenésük a bűnözés csökkentéséhez talán hozzájárult, távolról sem váltotta be a hozzá fűzött hivatalos reményeket. A virágzását élő betyárvilágot Erdély peremén sem számolták fel, például még évek múltán is menetrendszerű pontossággal rabolták ki Bánffyhunyadnál a kolozsvár–nagyváradi postakocsit.
1852-ben a birodalmi rendőrfőhatóság kiépítésével megteremtették az önálló politikai rendőrséget, melynek feladata lett az idegenforgalomtól a színházakig az élet minden területének ellenőrzése. A csendőri és rendőri hálózatban fontos helye volt a besúgók hadának, kik a társadalom minden rétegében jelen voltak, megpróbálván felderíteni a hatalom számára a minden érdemi közéleti megnyilvánulástól elzárt erők nagyságát, mozgását, rejtett szándékait. Az ügynökök mellett az alkalmi besúgók is szerephez jutottak egy olyan korszakban, amelyben hivatalos döntés szabályozta a szakállviseletet, rendelkezés az illő kalapviseletet, amikor idegent nem volt szabad befogadni éjszakára, amikor egy Kossuth-bankó vagy egy 48–49-es magyar újság, proklamáció megőrzése büntetendő cselekménynek számított.
Az elnémított közélet mellett törvényszerűnek tekinthető, hogy a kulturális élet ellenőrzése is elsőrangú rendőri ügykör lett. Tánctermek, színházak 1434állításához kormányzói jóváhagyás kellett, s hozzá kellett fordulni bármely színmű bemutatásának engedélyezéséért. Ha az előadás módja nem tetszett, a rendőrhatóság betilthatta a darabot. Könyvet külföldről csak a kormányzóság által kiadott engedéllyel lehetett behozni, s még az enyhítést hozó 1852. évi sajtórendtartás után is a gyakorlatban megmaradt az előzetes cenzúra. Időszaki nyomtatványhoz kormányzói engedély kellett, de komolyabb, kaucióköteles lap kiadásához már a birodalmi rendőrfőnök jóváhagyására volt szükség. A központosítás elveinek megfelelően ipari, mezőgazdasági vagy kereskedelmi egylet, takarékpénztár mellett minden tudományos vagy művészeti társaság működése egyenesen császári vagy belügyminiszteri jóváhagyástól függött.
A polgári berendezkedés és a terhektől rogyadozó kincstár napi érdeke egyaránt megkövetelte az adóztatás korszerűsítését, amit a modern polgári elvek és az abszolutisztikus rendszer igényeinek egyeztetésével hajtottak végre. Az új adórendszer a közteherviselésre épült, s országosan egységes adókulcs szerint két úton biztosította az állam részesedését a megtermelt anyagi javakból. Az egyenes adók (földadó, házadó, kereseti és jövedelemadó) rendszere – a sok pénzt ígérő jövedelemadó bevezetése és a kataszteri munkálatok hiányában kialakított ideiglenes jelleg miatt – maga sem volt egyszerű és könnyen áttekinthető. A közvetett adók a cukor, hús, szesz, só fogyasztását drágították, mint ahogy az 1850 őszén elrendelt dohánymonopólium a pipázgatást, az illetéktörvény pedig a hivatalos és a gazdasági ügyintézést tette költségesebbé. Hét pénzügyőr-parancsnokság zöld kabátos fegyveres fináncai vigyázták a vámokat, próbálták megakadályozni a sócsempészész, a tiltott dohánytermesztést. Az adók kivetése, kisebb módosítása az új adóhivatalok, illetve az ezeket irányító országos pénzügyi igazgatóság útján történt.
A bírósági rendszer változásai azt az elmozdulást tükrözik, amely a rendszer kezdeti militarista arculatát fokozatosan megváltoztatta, polgári vonásokkal egészítette ki. Az első bírói szervek maguk a haditörvényszékek voltak, s 1850 tavaszán került sor mozgó polgári büntetőbíróságok, illetve öt büntetőtörvényszék felállítására. A katonai bíráskodás idején az egészen apró ügyekben a községi elöljárók döntöttek mint békebírák, egyébként a felek a közigazgatási hatóságokhoz fordulhattak peres ügyeikkel. 1850 nyarán a közigazgatás és igazságszolgáltatás szétválasztása keretében lefektették az erdélyi bírósági rendszer új alapjait. 72 körzeti bíróság fölött 11 kerületi és 5 felsőbb törvényszék s az ezeket átfogó főtörvényszék helyezkedett el. Az erdélyi főtörvényszéki bizottsággal megszületett az ideiglenes büntetőbíróságok fellebbviteli szerve, míg a bécsi legfőbb törvényszék volt egyes peres ügyek végső fellebbezési fóruma. 1852-ben és 1853-ban azután az új perrendtartás és az osztrák büntetőtörvénykönyv, illetve polgári törvénykönyv bevezetésére is sor került, s ezzel – ha nem is liberális szellemben – a modern polgári 1435igazságszolgáltatás keretei kiépültek, ami érdemi előrelépésnek számított. A bűntettel arányos büntetés korszerűbb formáinak meghonosítása mellett megőriztek olyan, polgárinak nem nevezhető büntetési módszereket, mint a botozást, amelyet a vizsgálati foglyok és az elítéltek fegyelmezésénél és a rendőrségnél előszeretettel alkalmaztak.
Az erdélyi közigazgatásra éppúgy, mint a monarchia egész államéletére a forradalmakat követő években az alkotmányos ígéretek és a katonai diktatúra valósága közti ellentmondás nyomta rá bélyegét. Minden 1849–1852 közötti törvény, rendelkezés az ideiglenesség jegyében született: minden csak az eljövendő birodalmi parlament összeültéig érvényes, az majd megerősíti vagy megváltoztatja a rendelkezéseket. A parlament ígérete volt az a varázsszer, amellyel az osztrák vagy birodalmi érzelmű nagypolgárság és némely értelmiségi csoportok számára elfogadhatóvá próbálták tenni az önkényuralmat. Az udvar azonban szakítani akart az ideiglenességgel, s amint a parlamenti illúzió betöltötte küldetését, az ígéretet mint szükségtelent félredobta. 1851. december 31-én Ferenc József – III. Napóleon államcsínyén fellelkesülve – a soha életbe nem léptetett oktrojált olmützi alkotmányt érvénytelenítette. A császár maga vette kezébe a kormányzást, saját maga miniszterelnöke lett, a miniszterek kizárólag neki tartoztak felelősséggel, mint ahogy kinevezésük és elbocsátásuk is csupán uralkodói döntéstől függött. Az ígért alkotmány visszavételével a hitegetések is véget értek, s elérkezett az „állandóság”, az ún. definitívum korszaka. Nem megalkotóin múlott, hogy a véglegesnek gondolt rendszer még hét esztendőt sem tudott átvészelni.
A gondos előkészítő munka után 1853. január 19-én kiadott belügyi, pénzügyi és igazságügyi rendeletek az abszolutizmus talán legjelentősebb közigazgatási intézkedéseit tartalmazták. A koronatartományt igazgató helytartóság a tanácsosok – hatból mindössze kettő volt erdélyi –, titkárok, fogalmazók sorával lényegében a helyi szervek és a bécsi központi kormányszervek közti összekötő kapocs szerepét játszotta. A teljhatalmú katonai és polgári kormányzó, most már mint helytartó, politikai ügyekben a belügyminiszternek alárendelve intézkedett, míg rendőri ügyekben Kempennek tartozott felelősséggel. A gazdasági és oktatási kérdésekben az illetékes bécsi szakminiszterekkel kellett eljárnia. Az egyszemélyi vezetés természetesen nem szűnt meg, hiszen a helytartói tanács döntéseit a kormányzó helytartó megváltoztathatta, s továbbra is megmaradt a katonaság hegemóniája. 1854 nyarán módosították a közigazgatási felosztást, a korábbi hat helyett most tíz kerületre (nagyszebeni, brassói, udvarhelyi, vásárhelyi, besztercei, déli, szilágysomlyói, kolozsvári, gyulafehérvári és szászvárosi), illetve 79 járásra tagolták az országot, úgy, hogy ezek az egységek az adóigazgatási és bírósági felosztással is megegyezzenek. A Határőrvidék polgárosítása már 1851 elejéig megtörtént, addigra a székely huszárezredet, a két-két román és székely gyalogezredet feloszlatták, és helyükbe öt sorezredet szerveztek. A szász 1436utonómia is megszűnt, az univerzitás gyűlését feloszlatták, bírósági funkcióját elvették, Besztercét és Szászvárost leválasztották a Szászföldről.
54. térkép. Erdély közigazgatási beosztása 1855-ben
Az abszolutizmus hivatalrendszere, szakigazgatási szervei nagy előrelépést jelentettek mind a feudalizmus évszázados, mind a katonai uralom rövid életű apparátusához képest. A forradalom nem alakíthatta ki a maga teljes polgári igazgatási gépezetét, örökségének formába öntése az abszolutizmusra maradt. Ennek rendszerét azonban olyan negatívumok terhelték, amelyek kérdésessé tették e késői aufklärista, civilizatorikus küldetésre szánt berendezkedés modernségét, nem is szólva annak nemzeti jellegéről.
Egy évtizeden át e kis tartományt valójában közvetlenül Bécsből igazgatták a titkos utasításokkal ellátott idegen katonai kormányzó-helytartón keresztül. 1437Minden törvényhozó vagy rendszabályalkotó testületet kizárva, szervezkedési és gyülekezési szabadság nélkül kormányoztak, a sajtó lényeges kérdésekkel nem vagy csupán kevesek számára érthető, burkolt formában foglalkozhatott. Még a petíciózás útja is veszélyes volt, mivel az Osztrák Császárság – maga Ferenc József is – nyugtalan lett attól, ha valamilyen politikai folyamodványt többen aláírtak. A törvényeket és rendeleteket az uralkodó nem csupán kibocsátotta, hanem bármely pillanatban módosíthatta vagy visszavonhatta. A „definitívum” tehát nem lett lényegileg más, mint az előtte járó provizórium. Így azután az abszolutizmus hiába hozott néha az egész európai gyakorlat ismeretében kidolgozott igazgatási reformokat, hiába állott a birodalom élén jó szakembereket magába foglaló kormány, ha minden állami tevékenységre végső soron az ideiglenesség nyomta rá bélyegét, ha a modern polgári berendezkedés számára döntő fontosságú nyilvánosság, a közügyek intézése feletti polgári ellenőrzés – a hatalommal való közösségvállalás e formai kerete – teljes mértékben hiányzott. Az alapvetően polgári berendezkedést nem a burzsoázia, hanem a különböző társadalmi rétegek, illetve a hadsereg és az udvar közötti érdekközvetítést végző bürokrácia egyedül építette ki, hozta létre. Ez az apparátus a mozdulatlanság megteremtésére jött létre, fennmaradása – s vele együtt az újonnan kialakított szerkezet sorsa is – azon állt vagy bukott, hogy mennyire sikerül Európa dinamikus tőkés átalakulásának nagy folyamata közepette e sokszínű birodalmat a levert forradalmak utáni mozdulatlanságban megtartani.
