DR. RAPCSÁK ANDRÁS
DR. RAPCSÁK ANDRÁS
DR. RAPCSÁK ANDRÁS (KDNP): Elnök úr, köszönöm a szót. Tisztelt Ház! Örömmel hallgattam belügyminiszter úr részletes tájékoztatását a címzett és céltámogatási rendszer változásáról, hisz az önkormányzatoknak ez egy igen jelentős forrása feladataik ellátásához. Sajnálatos, hogy az a kép, amit én fogok most felvázolni, talán nem lesz olyan rózsaszínű. Szeretném ezt a törvényjavaslatot egészében behelyezni az önkormányzati folyamatokba, és szeretném így a törvény helyét megtalálni az önkormányzati célok megvalósításában.
Idézem a jelenleg hatályos, és gyakorlatilag az újonnan hatályba lépő önkormányzati törvényt: "A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természetes környezet védelme, a lakásgazdálkodás, vízrendezés" stb.
(16.40)
Tehát a kötelező feladatok mellett az önkormányzati törvény nyilvánvalóan jelentős feladatokat ró az önkormányzatra a településfejlesztés, a környezetvédelem és egyéb infrastrukturális beruházások vonatkozásában.
Ehhez tudni kell - s igyekszem igen röviden vázolni -, milyen bevételek állnak az önkormányzatok rendelkezésére, hogy az önkormányzati törvényben meghatározott feladatokat képességük, tehetségük, településük elvárása szerint megvalósítsák.
Először is a saját bevételek. A saját bevételeket a bérleti díjak, helyi adók, átvett pénzeszközök, illetékek, bírságok jelentik, valamint az adásvétel útján plusz bevételként az önkormányzathoz kerülő bevételek.
A második fő bevételi forrás: az átengedett jövedelmek. Ez a személyi jövedelemadó és a gépjárműadó 50 százaléka. A személyi jövedelemadónál a tisztánlátás miatt meg kell jegyeznem, hogy természetesen mindig a két évvel ezelőtti személyi jövedelemadó az átengedett jövedelem - nem teljes egészében, hanem annak 30 százaléka -, amelynek valóságos értéke, figyelembe véve az inflációt, teljesen más.
Az önkormányzatok zömének legnagyobb bevétele, a harmadik számú bevételi csoport, a normatív állami támogatás, amelynek fölhasználása tulajdonképpen a település működtetését, elsősorban a kötelező feladatok ellátását kell, hogy biztosítsa.
A negyedik nagy tétel a tb által biztosított egészségügyi finanszírozás.
Az ötödik tétel a központi költségvetés támogatása, melyben szerepel a most tárgyalandó címzett támogatás, a céltámogatás és az úgynevezett önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok kiegészítő támogatása, egyéb központosított előirányzatok.
A hatodik fő tétel a bevételek csoportjában: a hitelkötvények és egyéb, banki forrásokból biztosított eszközök.
Tájékoztatom a tisztelt Házat arról, hogy azokat a normatív támogatásokat, amelyek gyakorlatilag a település működését biztosítják, településtől függően az önkormányzatoknak körülbelül 30-40, esetenként 50 százalékkal ki kell egészíteniük saját bevételeikből, akkor tudja a település a vállalt feladatait ellátni. Tehát ezek a saját bevételek jelentősen le vannak terhelve. Az oktatási intézmények működésénél 30-40 százalék pluszra kell számítani, a bölcsődei intézményeknél 100 százalékos az önkormányzatok részvétele saját bevételükből az intézmény működtetésében.
Látni kell - és ezt szeretném önöknek hangsúlyozni -, hogy az önkormányzatok a jelenlegi szabályozási rendszerben nem csak jelentősebb fejlesztési, beruházási, infrastrukturális, településfejlesztési, környezetvédelmi feladatot nem tudnak ellátni, hanem működési zavaraikat is saját bevételeik lehetséges fokozásával kell valahogy megoldaniuk.
Ily módon a cél- és címzett támogatások rendszere az egyetlen, amely olyan forrásokat jelenthet a településeknek, hogy ki tudják elégíteni polgáraik jogos igényeit azon életkörülmények és életmódok iránt, amelyeket a második évezred végén elvárnak és elvárhatnak a sokat hangoztatott szép szavak Európába vezető útján.
E vonatkozásban tisztán kell látni, hogy ezek az infrastrukturális településfejlesztési feladatok két nagy volumenben valósulnak meg: egyrészt a települések szintjén, másrészt állami szinten. A közbenső szinten való megvalósulás a sok tisztázatlanság miatt gyakorlatilag talán - nem itt akarom részletezni, hanem majd az önkormányzati törvény tárgyalásakor - egy városi, megyei szinten valósul meg, tehát városkörnyéki községek, kis térségek fejlesztése esetén, amely bizonyos formában rendkívül előnyös és hasznos lehet.
A településfejlesztésből a címzett és céltámogatások kivételével az állam kivonult, abban csak kivételes és szabályozott esetekben vesz rész. Természetes és normális, hogy a településfejlesztés az önkormányzati testületek és a lakosság feladata.
Annak, hogy ezen beruházások címzett és céltámogatási rendszerének szükséges, kell élnie, hatékonyan kell élnie, nagyon egyszerű oka: finanszírozási oka van. Jelenleg a települések, a rendkívül nagymérvű központi újraelosztás miatt nem képesek ezen feladatok tisztességes ellátására. Természetesen az lenne az ideális állapot, ha az önkormányzatok saját bevételeire támaszkodva mindezeket a feladatokat meg tudnák oldani - de akkor az elosztás mértékét kellene megváltoztatni. Ebbe most nem kívánok belemenni.
Tulajdonképpen - nem részletezve a középszint szerepét - a felelősség- és a tehervállalás megosztásának vannak bizonyos elvei a településfejlesztés, az infrastrukturális és egyéb fejlesztések, beruházások vonatkozásában. Nyilvánvaló, nem kell külön mondani, ez az egész társadalom közös érdekét szolgálja, a kormányzat, az önkormányzatok és a lakosság közös megegyezésén nyugvó egyeztetett feladat- és tehermegosztáson keresztül valósulhat meg.
Kérem, ez az egyeztetés nagyon fontos dolog. Ez az egyeztetés egyrészt a kormányzat és az önkormányzatok között többek között ebben a törvényben, illetve az önkormányzati törvénycsomagban valósul meg. De ez csak egyoldalú egyeztetés. Az önkormányzat lakossággal való harmonikus együttműködése nélkül nem valósulhat meg tisztességes településfejlesztési politika. Ez az együttműködés természetesen csak hatékony szabályozással, tulajdonképpen érdekeltségi alapon képzelhető el. Az érdekeltség lehet gazdasági jellegű, de egyéb motivációk is szerepelhetnek - az idő rövidsége miatt most nem akarom részletezni.
Van gazdasági jellegű érdekeltség - ez a belügyminiszter úr tájékoztatása szerint megjelent a jelenleg előterjesztett törvénycsomagban -, de fontos, nagyon fontos, legalább ennyire fontos szereplője ezeknek a településfejlesztési, infrastrukturális fejlesztési feladatoknak az érdekviszonyokba nem illeszthető motivációk kialakítása.
Itt viszont rendkívül fontos az oktatásra fordított eszközök, illetve források szintjének fenntartása, mert ennek megértetése, tudatformálása, elmélyítése az oktatás és a nevelés feladata. A kormányzati szerepvállalásnak ebben a feladatban össztársadalmi érdekeken nyugvó, általános érvényű prioritásrendszeren kell alapulnia. Természetes, hogy a kormányzat markáns, karakteres cél-, követelmény- és feladatrendszert határoz meg, következetes szabályozó, koordinatív és ellenőrző funkciót lát el. A különböző szereplők számára pedig olyan kívánatos magatartásformákat fogalmaz meg, amelyeket az általános szabályozórendszer eszköztárával befolyásolni képes.
Fontos állami feladatnak kell tekinteni ezeknek a céloknak a megvalósítását. A szubszidiaritás elvét követve egyre nagyobb szerephez kell, hogy jussanak a településfejlesztési, infrastrukturális problémák megoldásában maguk a települési önkormányzatok, a Települési Önkormányzatok Szövetsége, a kis térségek és természetesen a helyét megtaláló középszint is.
(16.50)
De világosan meg kell határozni a feladat- és hatásköröket.
Pusztán csak tájékoztatni kívánom a tisztelt Országgyűlést, többször elhangzott már, többször beszéltünk róla, és még fogunk is tárgyalni a terület és régiófejlesztési feladatokról. Az elmúlt években nem volt alkalma a törvényhozásnak sem a környezetvédelem alapvető törvényeit, sem a területfejlesztés alapvető törvényeit meghozni. Nincs abban a helyzetben egyik önkormányzat sem, és meg kell mondanom, nincs abban a helyzetben a szabályozórendszer sem, nincs abban a helyzetben az előterjesztő kormányzat sem, hogy hatékony, objektív mutatószámok alapján tudja megalkotni azokat a törvényeket, azokat a szabályozókat és azokat a karakteres stratégiai irányvonalakat, amelyek nélkül a települések hosszú távú léte elképzelhetetlen.
Néhány gondolatot szeretnék idézni, amely gondolatok közvetlenül csatlakoznak e törvény előterjesztéséhez, a törvény ismertetésénél majd részletesen kitérek rá.
A központi szinteken a döntések tényleges birtoklása egyértelműen csökken, ha a helyi hatalom kialakulhat. De ugyanakkor azt állítom, hogy a rendszer egészét, tehát a politikai rendszer egészét - lévén, hogy a politikai rendszer nem egyenlő a központi hatalommal - feltétlenül erősíti, ha a helyi hatalom lehetőségei, valóságos mozgásai kialakulnak. Gyengíti a központi hatalmat a helyi hatalom kialakulása abban az értelemben, hogy csökken az erőszakhasználat mértékének a lehetősége. Más vonatkozásban pedig feltétlenül csökken a manipulálható erkölcsi és anyagi javaknak is a köre, amelyek fölött diszponálni lehet központi szinteken.
Harmadsorban nagyon is fontos szempont - a központi hatalom mindenhatóságát egyértelműen kikezdi presztízsvonatkozásban -, ha a helyi hatalmi mozgások kialakulhatnak.
Tehát ebben az értelemben a helyi hatalom a központi hatalmat közvetlenül gyöngíti. Erősíti azonban a politikai rendszert azáltal, hogy mindez a helyi energiák felszabadulását jelenti.
Ez a tanulmány nem most, hanem néhány évvel ezelőtt született. A gondolatok ma is érvényesek. A tanulmányok Gombár Csaba úr tollából születtek. A következőt szeretném itt reprezentálni.
Elhangzott és tudjuk, hogy a gazdaság helyzete nehéz. Elhangzott és tudjuk, hogy helyi energiák fölszabadulása nélkül, a helyi energiák bekapcsolódása nélkül tevőleges előremenés ebben az országban - és itt külön az önkormányzatokban - nem képzelhető el. Azt, hogy a helyi energiákat, a települések polgárainak kreatív alkotókészségét be tudjuk kapcsolni a településfejlesztésbe, azokat infrastrukturális vonatkozásban érvényesíteni tudjuk, ahhoz kell egy olyan forrásrendszer, kell egy olyan gazdasági függetlensége a helyi önkormányzatoknak, amelynél egyáltalában ez számításba jöhet.
Úgy gondolom, hogy a jelenlegi tervezet itt e vonatkozásban ezeket a kritériumokat nem teljesíti. Majd részletezni fogom.
Nem akarok külön kitérni arra - többünk előtt ismeretes, a Belügyminisztérium előtt pedig igen alaposan ismert a téma -, hogy a települések nem rendelkeznek kellő információval ahhoz, hogy megfelelő alapossággal, körültekintéssel dolgozzák ki rendezési terveiket, megfelelő szervezési módszereket - gondolok itt a célinformatikai tervezési módszerekre - alkalmazzanak, és megfelelő biztonsággal határozzák meg a specifikációkat fejlesztéseik vonatkozásában.
Nyilvánvaló, így, ilyen információs bázisra támaszkodva mind a törvény, mind a települések bizonyos mértékig sötétben mozognak, és reménykedjünk, reménykedjünk, hogy egymásra találnak. Csak reménykedni tudunk.
Nem ilyen rózsaszín a helyzet a belügyminiszter úr által részletesen ismertetett és működő önkormányzatok három éven keresztül felhasznált címzett és céltámogatása vonatkozásában. Ugye '91-ben egy ideiglenes rendelkezés született, amely az átmenet nehézségeit volt hivatott áthidalni, majd '92-ben megszületett a hivatkozott törvény. Nem ismertetem még egyszer a belügyminiszter úr által elmondottakat, de szeretném ismertetni az Állami Számvevőszéknek a vizsgálatát, amely a '93-as önkormányzati címzett és céltámogatások vonatkozásában következtetéseket vont le.
Tehát a vizsgálat megállapításai. A feladatok és források összhangját sem a korábbi, sem pedig a '93. évi, a rendszer működését javító szabályozások nem tudták megteremteni. Ehhez hozzájárult a túlságosan centrális, felülről vezérelt rendszer is.
Tájékoztatni kívánom a tisztelt Házat, hogy ez a rendszer, amely most illeszkedik az önkormányzati törvénycsomagba, s tartalmazza a módosításokat, lényegesen nagyobb lehetőséget ad a további centralizációra.
A lényeges pontokat emelném ki az igen alapos és igen jól elkészített állami számvevőszéki jelentésből.
A Belügyminisztérium döntés-előkészítő tevékenységének értékelésénél a fajlagos költségekre vonatkozó előírást csak 1995. évi támogatási igényre vonatkozóan írták ki, így az elmúlt évek helytelen gyakorlatát követve eltérő részletezettségű igénybejelentések szolgáltak alapul a felülvizsgálathoz és a döntésekhez. A minisztériumok közti egyeztetések nem elsősorban szakmai szempontú kérdésekre irányultak, hanem az igények és a lehetőségek közelítésére; a szakmai szempontok érvényesítése háttérbe szorult.
A jelenlegi tervezet gyakorlatilag ugyanezt tartalmazza. Gyakorlatilag ugyanez van benne. Talán - majd ismertetve a lényegesebb lépéseit az előkészítő folyamatnak - látható és kiemelhető belőle, hogy tulajdonképpen még szubjektívebbé teszi a döntés előkészítését.
'92-ben, '93-ban be lett építve, hogy banki ellenőrzésekkel végzik az önkormányzatok a címzett és céltámogatásokat. Meg kellett a számlavezető banknak adni azokat a paramétereket, amelyek alapján a beruházások, az odaítélt pénzek felhasználása történik. Ez formálisan történt meg. Azt a célt, amire született, nem tudta betölteni.
El kell mondanom Önöknek azt is - ami a legfontosabb és ez a '93. évi vizsgálatban található -, hogy ellentmondás és pazarlás is, hogy az igényekhez képest korlátozottan rendelkezésre álló központi forrásokból országos szinten a '93. évben folyamatban levő beruházásoknál 22 százalék, az új, induló beruházásoknál 71 százalék maradt felhasználatlanul. Ehhez tartozik, hogy az Állami Fejlesztési Intézet a teljes támogatási összeget lehívta és ennyi százalékforintnyi maradvány ott kamatozik, miközben az állami forgóalap likviditási gondokkal küzd.
Ez pusztán csak azt jelenti, hogy ez a következetlen elbírálás, amely nem vette figyelembe a paramétereket, amely nem vette figyelembe az előkészítettséget, a specifikációt, az eltérő adottságokat, nagymérvű befejezetlen beruházást eredményezett, föl nem használt pénzeszközöket eredményezett és olyan helyzet állt elő, hogy még tavaly, tehát 1993-ban az Állami Számvevőszék tájékoztatása szerint 136 önkormányzat fordult segélyért gyakorlatilag az állami költségvetéshez, hogy önhibáján kívül került nehéz helyzetbe, az idén már ezer önkormányzat fordult ilyen segélyért az állami költségvetéshez.
(17.00)
Ezen önkormányzatok között nagyon sokan vannak olyanok is, akik azért kerültek nehéz helyzetbe, mert nem tudták felmérni erejüket, nem tudták a támogatott beruházásaikat befejezni. Olyannyira nem, hogy e vizsgálat adatai szerint '93-ban átlagosan csak az arra az időszakra előírt címzett és céltámogatott beruházásoknak 50 százalékát tudták befejezni. Ez rendkívüli hátrányokat jelent: ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok egyik oldalról ellehetetlenült helyzetben vannak, másik oldalról pedig itt olyan alapvető problémák vannak, amelyeket a törvény-előkészítés folyamatában nem lehet figyelmen kívül hagyni.
Tisztelt Ház! Szeretnék magára a törvényre rátérni. (Derültség, zaj.) Miután a belügyminiszter úr részletesen ismertette, én csak néhány olyan dolgot emelnék ki, ami talán elkerülte az előterjesztő figyelmét.
A címzett beruházások elbírálásában gyakorlatilag nem történt változtatás: a döntés hosszadalmas és bonyolult. A helyi önkormányzatok céltámogatásának igénybejelentéséről, döntés-előkészítéséről és elszámolási rendjéről szóló '93-as kormányrendelet 1. §-a a következőt mondja: "A címzett támogatás igénybejelentését megelőzően az önkormányzat beruházási koncepciót nyújt be egyidejűleg az illetékes szakminisztériumhoz és a Belügyminisztériumhoz. A szakminiszter meghatározza az önkormányzatok szakmai programjának vagy beruházási koncepciójának tartalmi követelményeit, és közzéteszi a Magyar Közlönyben, valamint a Belügyi Közlönyben."
2. §: "A szakminisztérium a szakmai program vagy beruházási koncepció önkormányzatokkal történő, a központi támogatáson kívül bevonható pénzügyi forrásokra is kiterjedő egyeztetést követően rangsorolt javaslatot küld a Belügyminisztériumnak. A kormány a belügyminiszter előterjesztése alapján állást foglal az Országgyűlésnek címzett, támogatásra javasolt beruházási célokról. A Belügyminisztérium a kormány állásfoglalásáról értesíti az önkormányzatokat. A kormány által támogatásra javasolt... (Az elnök kikapcsoltatja a képviselő mikrofonját.)
