DR. PUHA SÁNDOR
DR. PUHA SÁNDOR
DR. PUHA SÁNDOR (SZDSZ): Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselőtársaim! Egy törvénytervezetet többféle szempont szerint lehet értékelni, lehet megpróbálni elmondani róla a véleményünket, véleményemet. Az egyik szempont: végigmegyek paragrafusonként a törvénytervezeten, és fejezetenként, paragrafusonként értékelem azt. Másik szempont lehet kiemelni erényeit, elmondani az esetleges hibákat. A harmadik lehetőség pedig: több-kevesebb szempontot csokorba véve annak alapján értékelni a törvényt.
Én ezt a harmadik utat választom. Egyszer szeretnék szólni a törvény indoklásáról, a civil szervezetekkel kapcsolatos néhány adatot, a múltjukkal kapcsolatban néhány tételt szeretnék ismertetni és néhány szempontot: az összeférhetetlenség, a magánhaszon, a magánérdek szempontjai mennyire záródnak ki a törvényben, az átláthatóság, az ellenőrizhetőség; és végül talán utolsónak az önkormányzatok és a civil szféra kapcsolatát, kapcsolatrendszerét, szempontjaikat szeretném elmondani.
Az előttünk fekvő T/4890. számú törvényjavaslat a közhasznú szervezetekről sokadik, átdolgozott kiadás. Hosszadalmas társadalmi vita előzte meg parlament elé kerülését. Nézzük akkor most, mik a törvény elkészítésének indokai.
Az omnipotens állam lebontása és az üzleti szféra döntő fontosságúvá válása szükségessé teszi egy olyan szektor kialakítását, amely a kettő között, azokkal érintkezve, sok területen azokat átfedve lát el közfeladatokat. Az állam korábbi feladatai egy részét meg kell tartsa, azokat nem engedheti át. A piaci alapon végezhető tevékenységeket azonban leghelyesebb nonprofit szervezetekre bíznia. Azonban vannak olyan területek, amelyek nem működtethetők gazdaságosan, profitorientáltan, és az állam a maga túlbürokratizált eszközeivel túl drágán vagy nem kellő hatékonysággal tudja működtetni. A tervezet megteremti a kereteit egy ilyen köztes szektor működésének. Ezt tartalommal azonban a civil szervezeteknek kell megtölteniük.
A mai állapotok közel sem nevezhetők ideálisnak. A mai állapottal - hadd fogalmazzak így: mindenkinek mindent szabad állapotával - szemben, belátom, sokszor kényelmetlen és költséges kötelezettségeket ír elő a törvény. Azonban meg kell teremteni a nyilvánosságot és az átláthatóságot, könyvelni kell, közzé kell tenni az adatokat s a többi.
Mik az öntevékeny szervezetek nagy előnyei? Először: olyan szükségletekre is képesek reagálni, amelyek nem a többség, az átlagpolgár, hanem speciális helyzetben lévő csoportok szükségletei.
Másodszor talán azt említhetném, hogy profitmotívum híján megbízhatóbbak a piaci törvények szerint működő szolgáltatóknál.
A harmadik szempont: az általuk nyújtott szolgáltatások emberre szabottabbak és innovitívabbak a tucatszolgáltatásoknál.
Az embereknek a társadalomba való integrálása, a közösségi kapcsolatok fejlesztése olyan funkció, amelyet semmilyen professzionális szolgáltató szervezet nem tud átvenni a nonprofitoktól. Az eddigi szabályozatlanság azonban sokat ártott a közhasznú szervezeteknek. A szabályozás ezért is elkerülhetetlen, és a nonprofit szektor érdekeit is szolgálja.
Mivel közpénzek felhasználásáról van szó, ezért feltétlenül meg kell teremteni az átláthatóságot és a nyilvánosságot.
A szabályozás az egész közösséget védi a civil szervezetek által elkövethető visszaélésektől, cserébe azért, hogy jogi személyként létezhetnek és jogi védelmet élveznek. Mások jogait tiszteletben tartva, a törvényeket betartva kell működniük. Így járul hozzá az erős, élénk, védett, de elszámoltatható civil szféra a társadalmi stabilitás, a közbizalom, a pluralizmus és a jogállamiság tiszteletének fejlesztéséhez, vagyis a demokrácia hosszú távú sikeréhez.
A törvény elősegíti a társadalmi életben való kezdeményező és önkéntes részvételt, és ezzel egy egészséges és fejlődőképes társadalom kialakulását.
A nonprofit szektor növekvő gazdasági súlya és mérete is mindenképpen indokolják tevékenységük és gazdálkodásuk fokozottabb figyelemmel kísérését. A szabályozásnál figyelembe kell venni, hogy a közhasznú szektor rendkívül polarizált. Bár a nemzetközi szakirodalomban fellelhető anyagok nem támasztják azt a hiedelmet, hogy a nonprofit szolgáltatás eleve hatékonyabb az államinál, azonban ha a szervezet jól működik, akkor jobb a hatékonysága. Nyilván lesznek területek, ahol az állam, máshol a piac vall kudarcot, de lesznek persze, ahol az öntevékenység.
A szabályozás, véleményem szerint, alkalmazkodik a valósághoz, az adókedvezmények köre is elfogadható. Az eljárásrend normatív, a közhasznúság besorolásának kritériumrendszere megfelelő.
Nézzünk néhány adatot a magyar közhasznú szervezetek múltjából! Menjünk vissza elég messzire: 1862-ben már 319 egyesület működött, 1932-ben 1436, 1989-ben pedig 8396. 1993-ban 23 851 egyesület működött, ma pedig körülbelül 50 ezer egyesület működik. Tehát vannak hagyományai a magyar közhasznú szervezeteknek.
Nézzük, milyen tevékenységet folytatnak ezek a szervezetek! Sporttevékenység 26,8 százalék, szabadidős, ifjúság-, nyugdíjas rétegtevékenység 20,8 százalék, kulturális 5,6 százalék, polgári védelem ugyancsak 5,6 százalék, munkavállalói érdekvédelmi szervezet 5,5 százalék, munkáltatói szervezet 5,1 százalék, szakmai és üzleti szervezet 4,9, szociális szolgáltatás 3,4, település- és közösségfejlesztés 2,5, közbiztonság 2,1, oktatás 1,6 és a kutatás 1,3. Persze ennél kisebb százalékkal is rengeteg tevékenységet végeznek szervezetek.
Nézzük, hol tevékenykednek a legaktívabban a közhasznúak! Az egyesületi élet legfőbb színtere a vidéki város, a források legnagyobb részét azonban központi szervezetek szerzik meg.
(22.50)
Sajnos, a vidéki és kisszervezeteket a tervezet sem preferálja kellőképpen. Talán az önkormányzatokon keresztül lehetne ezt megkísérelni.
Az általános stagnálás és hanyatlás közepette a közhasznú társaságok viharos gyorsasággal fejlődtek. A rendszerváltást követő négy év alatt a szervezetek száma és bevételeik megötszöröződtek. Nemzetközi összehasonlításban azonban így is igen alacsony a foglalkoztatottak aránya az összes foglalkoztatotthoz viszonyítva: az európai átlagnak mintegy harmada, de az USA viszonylatában csak ötöde, egynyolcada.
Mivel a nonprofit szektor jogi keretei még kialakulóban voltak, 1992-ig lehetséges volt állami pénzeket alapítványi formában magánvagyonná tenni. Talán a legemlékezetesebb ilyen eset a KISZ-Demisz-vagyon átmentése volt, amely tranzakciókat az ÁSZ egyértelműen elmarasztalta. Az ÁSZ szerint különben '90-94 között 26 milliárd forint jutott állami forrásokból különféle alapítványoknak. Ezeknek a támogatásoknak a többségét konkrét cél és elszámolási kötelezettség nélkül, egyedi kormányhatározatokkal juttatták a címzetteknek. A kormányhatározatok jelentős részét nem hozták nyilvánosságra.
A civil szervezetek is gyakran használták ki a szabályozás hiányosságait. Profitérdekelt tevékenységet folytatva, a jövedelem jelentős részét nem forgatták vissza a tevékenységükbe, hanem tagjaiknak, kedvezményezettjeiknek fizetésként vagy ösztöndíjként osztották ki. 1992-ig a nonprofit szervezetek minden tevékenységüket jövedelemadó-mentesen végezhették, és bár valójában profitorientált tevékenységet folytattak, adót nem kellett fizetniük. Bevételeiket, például a szolgáltatási díjakat, adományként könyvelték el - emlékszünk például a Nyitott Világ Alapítványra. Még 1996-ban is visszaéltek a szabályozás hiányosságaival - emlékezhetünk a cash flow-ügyre.
Számos visszaélésre adtak lehetőséget a kereszttámogatások változatai is. Sajnos, ennek kiküszöbölésére a tervezet sem ad megnyugtató megoldást, inkább csak bízni lehet benne, hogy az összeférhetetlenség szabályozásakor az egyes szervezetek ezt megteszik.
Nézzünk néhány elemet a tervezetből, hogyan biztosítja a szabályos működést, a jogbiztonságot, az olyannyira fontos átláthatóságot és nyilvánosságot.
Minden befizetett adóforint megteremti az állampolgár jogát arra, hogy figyelemmel kísérhesse annak elköltését. Ahogy az állam, úgy a nonprofit szervezetek is el kell tudjanak számolni minden egyes adóforinttal. Az átláthatóság erősíti a legitimitást is. Az állami szektorban a rossz munka felelősei leválthatóak, például négyévenként választások vannak, és a rosszul tevékenykedő parlamentet, képviselőket és az állami szektor más részét is le lehet váltani.
Az üzleti életben a siker mérőszáma a haszon. Hogyan lehet mérni a sikert a nonprofit szektorban? A tervezet pontos jogi szabályozással határozza meg a nonprofit státusz különböző fokozatainak elnyerési módját, normatívan szabályozva azt. Személy szerint szívesebben vettem volna, ha két fokozat helyett három van meghatározva, de talán túl bonyolult lett volna a harmadik fokozatot befogalmazni a tervezetbe; eredetileg, úgy tudom, három volt.
Fontos szempont a megfelelő szakmai kontroll. A bemenet oldaláról megfelelő garanciákat tartalmaz a tervezet, a kimenet oldalán viszont tulajdonképpen semmilyen kontroll nem működik. Marad a lehetőség, hogy a helyi társadalom kezelni tudja a kérdést, illetve más törvényekben szabályozzák a kimeneti oldalt is.
A tervezet megteremti a lehetőséget az egyes civil szervezetek rendszeres belső ellenőrzésére. Megfogalmazza a szakmai és állampolgári nyilvánosság ellenőrző szerepét, megkövetelve ezzel az átláthatóságot, az információhoz való hozzáférés és a betekinthetőség lehetőségét.
Összességében elmondható, hogy az átláthatóság és a nyilvánosság ad, adhat legitimitást a köz érdekében tevékenykedő, ám nem választott szervezeteknek.
A tervezet lehetővé teszi az adatokhoz való hozzáférést, más esetekben pedig elrendeli ezek automatikus publikálását. Ma a közalapítványokon kívül a többi civil szervezetnek csak a címe és a képviselőjének a neve nyilvános. Ha befizettük az adónkat, megkövetelhetjük, nemcsak a kormánytól, hanem a civil szervezetektől is, hogy számoljanak el minden forintjukkal, ugyanis értük is mi fizettünk.
Fontos a szervezetek függetlensége és autonómiája, és az is fontos, hogy a helyi közösségek határozhassák meg, milyen közösségi szolgáltatásokra van szükségük. A szervezet besorolásakor azonban elő kell írni a meghatározott szervezési, működési, felelősségi, összeférhetetlenségi, gazdálkodási, könyvelési és nyilvánossági feltételeket. Végül a jogbiztonság azt is megköveteli, hogy például a bejegyzés elutasítása esetén független bírósághoz lehessen fellebbezni. Kár, hogy a tervezet nem ad teret például a választottbíróságnak.
Igen fontos biztosítani az elszámoltathatóságot. A kötelezettségek legyenek arányban az államtól kapott kedvezményekkel. A beszámoltathatóság minél egyszerűbb, de azért átfogó legyen. A felügyeleti szerv ellenőrzése feleljen meg az adatvédelem szempontjainak, évente legalább egyszer be kelljen számolnia. A tervezet megfelel ezeknek a követelményeknek.
Fontos a bíróság és az ügyészség törvényességi ellenőrző szerepe, valamint az adóhatóság és az ÁSZ ellenőrző szerepe is. Fontos, hogy akár az ellenőrzések zaklató jellege, akár egyet nem értés esetén bírósághoz lehet fordulni, a döntéseket meg lehet fellebbezni.
A helyi társadalom ellenőrzése szempontjából is nagyon fontos a beszámolók nyilvánosságra hozatala és hozzáférhetősége. A szervezetek működésében és egyensúlyi mechanizmusában fontos a gazdaság és a társadalom ellenőrzése, a pénzügyek és a gazdasági ügyek nyilvánossága és áttekinthetősége.
Fontos kérdés az összeférhetetlenség szabályozása, és ezzel összefüggésben a magánérdek, magánhaszon kérdésének kezelése. Az összeférhetetlenség szabályozásának két útja lehetséges: általánosságban a törvényben tiltani, és bíróság döntsön a kérdésben, vagy lehetővé tenni, hogy a létesítő okiratban kelljen erről határozni. A tervezet a második megoldást választja. Kétségtelenül ez az egyszerűbb, bár talán ez az aggályosabb.
A magánérdek-magánhaszon kérdését megfelelően szabályozza a tervezet, amikor kimondja, hogy a szervezet megszűnésekor a vagyon nem osztható szét az alapítók, tisztségviselők, kurátorok és alkalmazottak között. Ugyancsak ezt a célt szolgálják azok az előírások, amelyek biztosítják, hogy a vagyon, a bevétel és a nyereség nem használhatók fel sem közvetve, sem közvetlenül, oly módon, hogy az az alapító tag, a kurátor, az alkalmazott, a tisztségviselő vagy az adományozó személyes hasznát szolgálja.
Fontos az esetleges vállalkozói tevékenység adóztatása. Bizonyos feltételek teljesítése esetén azonban itt jelentős kedvezményeket kaphat a szervezet.
Nézzük most meg a tervezetet az önkormányzatok szemszögéből is! A gondviselő állam lehanyatlóban van, és nyilvánvaló, hogy az államhoz hasonlóan az önkormányzatok sem győzik feladataikat. Mint már korábban is említettem, szükségessé vált egy magas szinten strukturált, összetett rendszer, amely képes őket segíteni feladataik ellátásában.
Az önkormányzatok is igénylik ennek a rendszernek a közreműködését, és ez az igény kölcsönös. Bizonyos szolgáltatásokat egy nonprofit intézmény olcsóbban, jobban, gyorsabban, vagyis hatékonyabban tud elvégezni. Az önkormányzat, az államhoz hasonlóan, bürokratikus szemléletben dolgozik. A bürokrácia, az írásbeliség a dolgok elkönyvelésében tetten érhető szakszerűségre épül, elsősorban az inputra, a ráfordításokra összpontosít, tehát csekély a dolgozók teljesítményére irányuló ösztönzés. A nonprofit intézményben dolgozókat inkább a teljesítmény és az eredmény alapján finanszírozzák. A nonprofit intézmény szolgáltatást nyújt, nem pedig pénzt ad, és a szűkös forrásokat a lehető leghatékonyabban használja fel.
Az önkormányzat és az ügyfelek között a nonprofit szervezet közvetítői szerepet játszhat, kapcsolatukból kialakulhat a képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyának új dimenziója.
(23.00)
Ehhez persze az kell, hogy a felek ne törekedjenek monopolhelyzet kialakítására, érvényesítésére.
Ismerjük az úgynevezett demokratikus deficit fogalmát: a helyi társadalom, a civil lakosság mindinkább úgy érzi, hogy a feje fölött döntenek, véleményét nem veszik figyelembe, ezért kivonul a döntéshozatalból, ott is, ahol közvetlenül jelen lehetne. Nem megy el szavazni, nem megy el a testületi ülésekre, a parlamentben is csak a cirkuszt látja. A nonprofit szféra megerősödése ennek az oldásához is jó eszköz lehet. A nonprofit szervezetek útján válik lehetővé az önkéntesek bevonása, ehhez viszont cselekvési szabadságot kell biztosítani, a saját szervezetek felállítását lehetővé kell tenni.
Az együttműködés persze csak egy szabályozott, átlátható és tiszta nonprofit szektorral lehetséges, különben tovább működnek az umbuldák és általánossá válik a bizalmatlanság. A törvény elfogadása után remélhetően többletforrásokhoz jutnak a közhasznú szervezetek, ez emelni fogja a szolgáltatásaik színvonalát, ami tovább növeli irányukban az önkormányzatok bizalmát is.
A tervezet elfogadása, valamint egy másik kerettörvény, a társulási törvény elfogadása remélhetőleg megoldja azt a problémát is, ami ma még nagyban akadályozza az együttműködést; nevezetesen: a kooperációhoz szükséges döntések erősen személyfüggőek, nehéz írásos garanciát kicsikarni vagy több évre szóló garanciát kapni. Az önkormányzatnak fel kell ismernie kompetenciája és lehetőségei határait, be kell látnia, hogy szüksége van a nonprofit szervezetek munkájára. Szerencsés lenne, ha a jövőben az egyes szereplők elkerülnék a nehéz pénzügyi helyzet okán folytatott vég nélküli vitákat, és mindenki abból főzne, amiből van, a nonprofit szektor pedig - betöltve közvetítő és jelző szerepét - elősegítené többek között az állampolgárok és a kormányzat, az állampolgárok és az önkormányzatok közötti jobb viszony kialakítását.
Néhány szót szólnék a pénzről is. A törvény célja nem lehet a pénzteremtés, mondhatnám azt is: a jognak nem szabad sokat akarnia. A tervezet a pénz felhasználóival foglalkozik, a forrásokkal az adójogszabályok foglalkoznak. A korrekt szabályozás, az átláthatóság megteremtése, az elszámoltathatóság azonban közvetve mégis forrásokat teremthet. Reményeink szerint a nonprofittörvénynek és a kapcsolódó jogszabályoknak sikerül a nonprofit intézményrendszer problémáira reagáló, átfogó, jól strukturált szabály-, követelmény- és támogatási rendszert, átlátható működési feltételeket teremtenie. Ha ez így lesz, akkor ez a társadalomban jelentős energiákat szabadíthat fel a tényleges munka számára.
Az átláthatóság, a nyilvánosság megteremtésével, adóforintjaink elszámoltathatóságával, a jogbiztonság megteremtésével nőni fog a társadalom bizalma, bővül a kapcsolat és az együttműködés az állam, az önkormányzatok, a civil szféra, az állampolgárok között. Ennek kapcsán bővülnek a nonprofit szféra lehetőségei, növekszik a szerepe, jelentősen javulnak a forráshoz jutás lehetőségei, egyre több nonprofit szolgáltató vesz részt egyre magasabb színvonalon a közszolgáltatások biztosításában.
Köszönöm figyelmüket. (Taps.)
